2025年5月19日，邁克爾·克拉齊奧斯在美國國家科學院發表演講

編者按：2026年7月21日，美國白宮科技政策辦公室主任邁克爾·克拉齊奧斯（Michael Kratsios）向特朗普總統提交了題爲《科學：黃金新時代》（Science: A New Golden Age）的報告。白宮將其稱爲自1945年範內瓦·布什《科學：無盡的前沿》以來80餘年間對美國科技體制的首次全面重構。這份123頁的報告附有白宮科技政策辦公室與管理和預算辦公室聯合簽發的2028財年研發優先事項備忘錄，要求各聯邦研發機構在90天內提交落實方案。報告發布之時，正是本文所討論的白宮科技政策辦公室從“科學界影響白宮的通道”轉向“白宮重塑科學界的工具”的過程走向深入之時。本文原刊於《美國研究》2026年第4期，《知識分子》刊發時作者做了文字上的編輯和調整，並補充了對這份新報告的分析。

撰文｜劉燚飛、顧超（北京大學政府管理學院）

科技領導權是國家引導、組織和管理科學技術活動，並使這種領導獲得社會認可的綜合性權力。這一權力由科技發展方向決定權、科研資源配置權與知識正當性認證權三個維度構成，其合法性建立在公衆信任、問責機制與社會受益感之上。美國白宮科技政策辦公室自1976年依法設立以來，其實際權力在充分賦權、選擇性重視、實質架空與工具化四種制度模式之間變動。2025年以來，三種權力同時向行政系統集中，2026年7月發佈的《科學：黃金新時代》報告試圖將這一過程變成一個長期方案，而公衆對科學的信任同時急劇流失。缺乏科學自治、問責機制與社會受益感支撐的科技領導權，正在從制度能力轉化爲合法性負擔。

爭奪科技領導權！從《無盡的前沿》到《科學：黃金新時代》

01 誰來決定科學往哪裏走

1945年，時任美國科學研究與發展辦公室主任範內瓦·布什（Vannevar Bush）向總統提交了題爲《科學：無盡的前沿》的報告，系統闡述了聯邦政府資助基礎研究的必要性與基本原則。[1]這份報告催生了美國國家科學基金會，也確立了一種科學界與政府之間的社會契約：政府出資，科學家自治。[2]

然而，20世紀中葉以來，科學研究的組織形態已發生根本變化。大科學時代的研究依賴大規模資金投入、複雜的組織協調和跨學科團隊，粒子加速器、空間站、人類基因組計劃等項目動輒耗資數十億美元。[3]科學資源有限，而科學探索的方向無限。政府作爲科研經費的主要提供者，不可避免地要決定哪些領域優先發展、哪些項目獲得資助。科學家的自由探索與國家戰略需求之間由此形成持續的緊張關係，其核心是科技領導權的歸屬問題。

總統身邊的科技諮詢機構，是這一問題最集中的觀察點。從第二次世界大戰期間的科學研究與發展辦公室，到艾森豪威爾政府時期的總統科學顧問委員會，再到肯尼迪政府時期的科學技術辦公室，總統科技諮詢體制幾經變動。1973年，因多位委員會成員公開反對反彈道導彈系統和超音速運輸機等旗艦項目，尼克松一舉撤銷了總統科學顧問委員會及其下屬的科學技術辦公室。[4]這一事件促使國會採取行動。1976年，福特簽署《國家科學技術政策、組織與優先權法》，以立法方式設立白宮科技政策辦公室，將總統科學顧問的角色固定下來。[5]此後近半個世紀，每一屆政府都根據自身政治需要調整該機構的組織結構、人員配置和政策重心。2025年以來，這種重塑達到了前所未有的程度。

本文將科技領導權界定爲：在國家科技治理體系中，對科技發展方向、資源配置優先序和知識正當性邊界擁有決定權、組織權和解釋權的綜合性權力。它由三種相互嵌套的權力構成：科技發展方向決定權回答科技往哪裏走；科研資源配置權回答有限的公共經費如何在領域、機構和項目之間分配；知識正當性認證權回答什麼樣的知識主張和研究程序被認定爲可信與合規。這樣界定意味着，政治力量介入科技本身並不構成問題。從曼哈頓計劃、阿波羅計劃到半導體產業政策和人工智能國家戰略，由國家設定科技發展的戰略方向本就是科技治理的常態。真正具有政治意涵的，是這種介入止於何處。一旦政治力量以意識形態標準取代同行評議，繞過專業評審，壓制不合意的結論，便越過了知識生產的內部邊界。

02 三種權力的循環與合法性的三個層次

三種權力相互傳導（見圖1）。方向決定本身只是宣示性的，必須通過預算優先級、專項計劃和機構議程才能落地；資源流向又決定科學家的選題、學術機構的組織形態乃至整個學科的興衰；同行評議則是科學共同體在微觀層面同時行使資源配置權與知識認證權的核心載體。美國國家科學基金會自1950年成立起就將同行評議確立爲資助決策的核心程序，美國國立衛生研究院也在戰後擴張中建立了以學部評審委員會爲基礎的評議體系。[2]資源配置權由此呈現宏觀與微觀的雙層結構：宏觀優先序由政治系統主導，微觀項目遴選由科學共同體主導。兩個層面之間的邊界是否得到尊重，是觀察科技領導權運行狀態的重要指標。

注: 科技領導權不是由方向決定權、資源配置權和知識認證權三個並列變量構成，而是由三者之間的傳導、嵌套與反饋關係構成。方向通過資源落地，資源通過認證獲得權威，認證通過合法性接受檢驗，合法性壓力又反過來重劃科技領導權的制度邊界。

圖1 科技領導權的權力嵌套與合法性循環機制（資料來源：作者自制）

知識正當性認證權反過來爲科技領導權提供權威基礎，或者製造合法性壓力。當政治決策獲得科學共同體專業判斷的背書時，科技領導權便獲得知識層面的正當性支撐；當政治權威試圖直接接管知識認證程序時，知識爭議就會轉化爲合法性問題。[6]社會合法性又可拆解爲三個層次：公衆信任，即公衆和政治精英是否相信科學能夠提供可靠知識；問責機制，即科技權力的行使能否受到立法監督、司法審查和公共討論的約束；社會受益感，即科研經費分配是否公平、科技成果是否惠及公衆。當其中任一層次遭到侵蝕，政治力量便獲得重新組織科技領導權的正當性依據，並往往以糾偏、反精英或恢復科學誠信等名義重劃三種權力的邊界。

這一循環在歷史上反覆出現。越南戰爭期間，公衆對聯邦政府的不信任波及科學界，尼克松得以順勢撤銷科學諮詢體系，將方向決定權收歸白宮政治核心。[4]反過來，權力的過度集中也會加速合法性流失。還需注意，科學自治的程度越高，合法性未必越強。當科學界表現爲封閉的精英羣體，壟斷鉅額公共資源卻對公共關切回應不足時，過度膨脹的自主性同樣會侵蝕問責與社會受益感層面的合法性，爲政治力量重塑科技治理提供民意基礎。[7]

03 1976年立法的分層安排及其內在張力

《國家科學技術政策、組織與優先權法》對三種權力作了分層安排。白宮科技政策辦公室主任由總統提名、參議院確認；該機構負責爲總統提供科技政策建議，協助管理和預算辦公室審查聯邦研發預算，協調跨部門科技政策。立法刻意沒有賦予它直接介入各資助機構具體項目評審的權力。[8]方向決定權由此置於總統與國會的共同博弈之下，資源配置權切分爲宏觀協調與微觀遴選兩層，知識正當性認證權留在科學共同體手中。

但這一設計包含關鍵的內在張力：法律可以規定該機構的存在，卻無法規定總統必須重視其建議；法律賦予它廣泛的協調職能，卻沒有賦予它獨立的預算分配權和人事權。其主任的實際影響力，很大程度上取決於總統是否同時授予其總統科學顧問頭銜，而這一頭銜完全出於總統的個人意願。美國國會研究服務局的評估報告指出，一部分主任側重於向總統傳達科學界的立場，另一部分則側重於向科學界傳達白宮的意圖。[4]法律保障了機構存續，卻無法保障其實際影響力。這一制度悖論構成理解其角色變遷的核心線索。

04 四種制度模式

綜合考察歷屆政府的制度安排，科技領導權藉由白宮科技政策辦公室呈現的運行形態可以概括爲四種模式（見表1）。它們是三種權力在不同政治條件下的不同組合。

2025年5月19日，邁克爾·克拉齊奧斯與美國國家科學院院長瑪西婭・麥克納特（Marcia McNutt）對談。來源：美國國家科學院

充分賦權型：方向共商與受保護的知識自治。1993年，克林頓簽署行政命令設立由總統親自擔任主席的國家科學技術委員會，白宮科技政策辦公室主任以總統科學顧問的身份主持其日常運作，科學界對方向決定的專業判斷得以進入白宮最高決策層。[9]奧巴馬政府時期，物理學家約翰·霍爾德倫（John P. Holdren）主持該機構長達8年，推動了腦科學計劃、精準醫療倡議等跨部門議程，人員規模從45人擴展到135人。[10]拜登政府首次將該職位提升爲總統內閣正式成員，並啓動系統的科學誠信制度建設：2021年的總統備忘錄責成該機構牽頭審查聯邦科學誠信政策，2023年發佈《聯邦科學誠信政策與實踐框架》，到2024年9月已有19個聯邦機構據此更新各自的計劃。[11]白宮在知識認證環節主動爲科學共同體提供製度屏障，是這一模式最鮮明的特徵。但這一模式同樣內含悖論：權力越是均衡共享，這種共享對總統個人意願與關鍵人物操守的依賴就越深。2022年2月，首任內閣級主任、遺傳學家埃裏克·蘭德（Eric Lander）因職場霸凌指控當晚辭職，拜登政府隨即將主任與科學顧問兩個角色拆分。[12]在公衆對科學家的信任本已因*疫*情下滑的環境中，這一事件顯示出合法性資本積累緩慢而流失迅速的不對稱性質：即便在權力配置最均衡的模式中，科技領導權的穩固也非制度文本所能擔保。

選擇性重視型：議題切割下的權力分置。小布什政府時期，物理學家約翰·馬伯格三世（John Marburger III）擔任主任，卻未獲授此前歷任科學顧問通常享有的總統助理頭銜。[13]在覈能、物理科學等常規議題上，該機構仍是國家科技議程的實際擬定者，其主持完成的“美國競爭力計劃”總體上遵循了科學共同體的判斷。一旦議題觸及政治價值爭議，情況便完全不同。氣候變化研究是否列爲國家優先方向，由白宮環境質量委員會和副總統辦公室決定，該機構在相關決策中遭到架空。[14]2001年，小布什以倫理和宗教理由將可獲聯邦資助的人類胚胎幹細胞系限定在已有的約60個品系，以總統決定直接劃定了一個研究領域的資助範圍，同時裁定了何種技術路線值得國家背書，資源配置權與知識認證權在敏感議題上被同時收割。[15]2004年，憂思科學家聯盟發佈報告，列舉了20餘起政府扭曲科學證據的事件，60餘位頂尖科學家（包括20位諾貝爾獎得主）聯名聲明指控政府操縱科學信息。[16]議題切割使該機構在兩個方向上的中介信用同時折損：科學界視其爲白宮立場的辯護者，白宮幕僚則懷疑其科學界代言人的底色。分權體制將這種穿透限制在局部，國會兩度通過擴大幹細胞研究資助的法案雖遭否決，但持續的立法壓力迫使白宮在其他領域保持謹慎。[17]

實質架空型：法定機構的行政性癱瘓。特朗普第一任期集中體現了這一模式。特朗普就任後超過兩年未提名主任，直到2019年1月氣象學家凱爾文·德勒格邁爾（Kelvin Droegemeier）才獲參議院確認，主任空缺期間人員編制降至歷史最低水平。[18]白宮對科研資助體系的影響繞過該機構，經由管理和預算辦公室的預算提案直接傳導，連續數年提議將國立衛生研究院和國家科學基金會經費削減20%至30%。國會在撥款程序中有效抵消了這些提案，實際撥款額基本維持甚至有所增長。這一模式壓縮的是科學界影響宏觀方向的通道，卻未觸及知識認證的內部程序，同行評議體系的程序完整性基本未受損害。它以最低的政治成本暴露了法律保障的限度：總統可以通過人事安排、編制控制和職能界定，在不修改任何法律條文的情況下使一個法定機構名存實亡。也正因爲架空止於堵塞通道，其制度損傷具有較強的可逆性。許多觀察者正是據此在2025年初低估了此後變化的劇烈程度。

工具化型：從緩衝到穿透的權力逆轉。特朗普第二任期開啓後，白宮不再滿足於堵塞通道。2025年3月，其第一任期的首席技術官邁克爾·克拉齊奧斯（Michael Kratsios）獲參議院確認出任主任，並同時獲得總統科學顧問頭銜。[19]機構外殼得以保留甚至強化，但權力運作的方向發生逆轉：從科學界影響總統決策的通道，轉向總統重塑科學界的行政工具。三種權力在此同時向行政系統集中。

在資源層面，2025年1月管理和預算辦公室下令暫停聯邦資助發放，國立衛生研究院的學部評審委員會會議隨之中斷；2月，國立衛生研究院將高校間接費用率統一壓縮至15%，而此前多數研究型大學經個案談判確定的費率在50%至70%之間。這項政策雖被聯邦法院禁令阻止，能源部和國家科學基金會隨後又出臺類似上限。[20]整個2025年，超過7800項已獲批准的資助被取消或凍結，聯邦科學機構流失約2.5萬名科學家和工作人員；國家科學基金會和國立衛生研究院發放的資助總額與往年大體持平，但獲資助項目數量比過去10年的年均數量減少約6500項。[21]

在知識認證層面，2025年5月特朗普簽署題爲《恢復黃金標準科學》的行政命令，要求各機構指定官員評估相關研究是否違反科學標準，並重新評估、必要時廢止拜登政府時期形成的科學誠信政策；同年8月的行政命令又要求各機構指定高級政治任命官員審查資助決定，並明確同行評議意見不得被視爲約束性決定。[22]憂思科學家聯盟主席格雷琴·戈德曼（Gretchen Goldman）指出，行政命令借用“再現性”“透明性”等科學術語營造出支持科學的表象，實際效果是將聯邦科學活動的監督權從專業同行轉移到政治任命官員手中。[23]2026年4月，特朗普政府解職了國家科學委員會全部22名成員。該委員會依《1950年國家科學基金會法》設立，歷來由科學界與產業界的權威人士構成，是科學共同體參與聯邦科技治理的核心制度安排，總統能否徑行將其解散隨即受到質疑。[24]裁定何爲合格科學的權力，由專家共同體的同行互認轉入行政任命官員的政治審查之手。

2026年7月22日，《科學：黃金新時代》報告發布次日，邁克爾·克拉齊奧斯在美國衆議院的聽證會上。

2026年7月21日發佈的《科學：黃金新時代》報告，可以視爲工具化模式在方向決定權層面的集中表達。這份123頁的報告刻意以布什1945年的報告爲參照，白宮稱之爲80餘年來對美國科技體制的首次全面重構。報告將建議歸爲四個方面：將資助重心從既有機構轉向科學家個人，在“緩慢的共識型同行評議”之外拓展資助機制，設立X實驗室和更多類似ARPA的機構；以“創世紀任務”（Genesis Mission）爲旗艦，圍繞人工智能、量子計算、聚變能、重返月球和半導體等國家任務組織聯邦研發；推動人工智能驅動的科學發現；以及讓科技成果惠及各地區。[25]報告附件是白宮科技政策辦公室與管理和預算辦公室聯合簽發的2028財年研發優先事項備忘錄，要求各聯邦研發機構在90天內提交落實方案，年度研究預算在30億美元以上的機構須說明如何調整優先領域在資金總量和相對份額上的分配。《自然》雜誌的社論指出，報告沒有列出被諮詢的科學家與學術團體，其優先領域清單沒有提及氣候變化、公共衛生和社會科學，也幾乎不涉及國際合作。[26]放在本文的框架中看，布什的報告以科學家自治爲前提設定國家資助原則，而這份報告則由白宮單方面設定方向，通過預算備忘錄直接傳導至資源配置，並延續黃金標準科學對知識認證程序的改造。三種權力向行政系統集中的過程，由此從應急性的行政命令走向了成文的長期藍圖。

合法性的代價同步顯現。皮尤研究中心的追蹤顯示，美國公衆對科學家的信任在*疫*情後明顯下滑，民主黨人與共和黨人之間的信任差距已拉開20餘個百分點。[27]賓夕法尼亞大學安納伯格公共政策中心的調查則顯示，到2025年6月，對科學抱有高度信任的美國成年人比例已降至8%，較2023年6月32%的高點下降24個百分點。[28]更值得注意的是反饋效應：公衆對科學共同體的不信任被挪用爲對科學界實施更嚴格政治管控的正當理由，科學界的抗議則在白宮敘事中被框定爲科學精英抵制民主問責的證據。恰恰是在白宮科技政策辦公室權力最強大、三種權力集中程度最高的時刻，科技領導權的合法性基礎流失得最快。

05 科技領導權的制度悖論

貫穿上述四種模式的是同一個悖論：法律保障了白宮科技政策辦公室的機構存續，卻無法保障其實際影響力；政治系統對這一影響力的每一種處置方式，又都對應着特定的合法性代價。總統可以通過人事安排、編制控制、議題設定和職能界定等行政手段，在不修改法律條文的情況下推動模式之間的轉換。模式的歸宿最終取決於圍繞科技領導權展開博弈的各方力量對比。

科技領導權在大科學時代具有充分的必要性，政治系統需要通過方向設定和資源動員推動科技發展。但如果缺乏科學自治、問責機制和社會受益感的支撐，科技領導權就可能從制度能力轉化爲合法性的負擔。這一循環也可以逆轉：1973年尼克松撤銷科學顧問體系後，科學界和國會的反彈最終催生了1976年的立法。合法性的嚴重透支往往成爲制度變遷的觸發機制。

理想的科技領導權邊界，既無法通過完全放任科學共同體來達成，也無法通過政治權威全面穿透科技系統來達成。布什確立的政府出資、科學家自治的契約，從來沒有一次簽訂便永久生效的性質。戴維·古斯頓（David H. Guston）的研究表明，這一契約是政治系統與科學共同體之間持續存在的相互保證關係，需要專門的邊界組織來維繫雙方對彼此承諾的信任，而白宮科技政策辦公室正是這一契約在白宮層面的制度化載體。[2]四種制度模式實際上是契約核心條款在各個歷史階段的不同議定結果，這些條款關乎誰設定方向、誰配置資源、誰認證知識。2026年國家科學委員會的整體解職與《科學：黃金新時代》的發佈之所以引人警覺，在於它們顯示這份契約正在被單方面改寫。

任何一個步入大科學時代的國家，無論其政治體制如何，都要在戰略引導與自由探索之間、決策效率與科學信任之間做出妥善安排。科技領導權歸於誰手固然關鍵，但僅憑歸屬並不能擔保其正當性。一個社會能否在戰略引導、資源配置、知識自治與社會合法性之間維持動態平衡，最終將決定它的科技領導權能否既有力，又持久。

注：本文原載《美國研究》2026年第4期，原標題《科技領導權的制度悖論：美國白宮科技政策辦公室功能變遷的政治邏輯》，《知識分子》刊發時作者作了壓縮改寫，並增補了對2026年7月《科學：黃金新時代》報告的分析。本文系國家社科基金重大項目“世界科技強國制度環境的比較研究”（項目編號：23&ZD149）階段性成果。作者均來自北京大學政府管理學院中國政治學研究中心，劉燚飛爲博士研究生，顧超爲助理教授。

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