從共識到行動：構建包容普惠的全球人工智能治理體系
近年來，圍繞人工智能（AI）全球治理，國際社會各行爲體陸續發佈具有政策影響力的文件。這些文件形式多元、措辭各異，卻逐漸凝聚出一些共性內容：一是以人爲本的價值導向。各方普遍認同，人工智能發展應當促進人類福祉，不損害人類基本權利和尊嚴。二是統籌發展、安全和公平。AI技術創新發展的同時，必須有效防範和管控技術風險，並確保AI發展成果的公平分享。三是國際合作是推動AI全球治理的必由之路。要通過國際合作推動人工智能的能力建設、風險共管和標準與規則互認。
然而，當前國際社會取得的共識仍建立在“最低共同標準”之上，共識的維護與實現面臨關鍵挑戰。首先是共識的脆弱性，各國政府間存在戰略分歧，現有共識容易受到地緣政治因素和大國競爭的衝擊；其次是共識的弱約束力，當前絕大多數治理文件屬於國際軟法範疇，缺乏強制執行機制和有效的監督評估體系；最後是共識的實施差距較大，發達國家與發展中國家在AI治理資源投入、技術標準制定、監管能力建設上存在差距，使得全球性共識難以均衡有效實施。
正如2025世界人工智能大會所倡導的“智能時代 同球共濟”理念，人工智能發展的未來不應是贏家通喫的零和博弈，而應是全人類共享技術紅利的共同征程。今天，我們將在大會上發佈《從共識到行動：構建包容普惠的全球人工智能治理體系》報告，呼籲世界各國尤其是技術領先國家展現真正的政治意願，承擔更大的全球責任，以務實合作推動從“最低共識”走向“普惠行動”，共同塑造一個公正、安全、繁榮的人工智能時代。
多維治理行動進展積極，但結構性缺陷亟待破解
過去一年，全球人工智能治理呈現出繁榮活躍的態勢，各方行爲體在推動發展、維護公平、強化安全3個維度均取得積極進展。
在推動發展維度，全球主要國家加大發展投入，AI基礎設施建設成爲重點。中國持續推進“人工智能+”行動，重點加強數據供給和基礎設施建設；美國發布《美國人工智能行動計劃》，通過放鬆監管、強化基建來促進AI技術創新，以技術的全球擴散確保美國的領導地位；歐盟發佈《人工智能大陸行動計劃》，通過政策鬆綁和算力建設加速發展，力圖縮小與中美的差距。
在維護公平維度，國際社會日益關注AI發展的公平性問題。第78屆聯合國大會通過中國主提的《加強人工智能能力建設國際合作決議》，旨在幫助發展中國家彌合數字鴻溝。中國隨後發佈《人工智能能力建設普惠計劃》，圍繞基礎設施、人才培養等領域提出“五大願景”與“十大行動”。
在強化安全維度，AI安全治理呈現多層次協作格局，正從理念共識向實操機制轉化。本月，中美歐頂尖AI專家聯合簽署《AI安全國際對話上海共識》，針對AI系統的欺騙性和自我保護傾向，呼籲確保高級人工智能系統與人類控制對齊。18家中國AI領軍企業在《人工智能安全承諾》基礎上進一步披露安全實踐成果。歐盟也發佈《通用人工智能行爲準則》最終版，將爲ChatGPT等主流AI模型提供透明度、版權和安全保障指導。
三方面結構性障礙制約共識向行動轉化
儘管取得積極進展，但當前全球人工智能治理行動仍存在結構性缺陷，同“包容普惠”的人工智能全球治理核心目標之間有顯著實踐落差。制約治理共識向務實有效行動轉化存在3方面結構性障礙。
根本障礙是技術迭代發展同治理體系演進間的速率失配問題。人工智能技術以“月”爲單位快速迭代，相比之下，國際治理體系的建立往往需要漫長過程，時間維度上的不匹配導致治理始終處於“追趕”狀態。軟法工具快速響應但缺乏強制約束力，而硬法制定週期漫長難以彌合風險敞口。
核心障礙是地緣政治邏輯同技術治理邏輯間的內在衝突加劇。地緣政治邏輯同基於科學實證與多元合作的技術治理內在要求相沖突。各國在人工智能治理領域的政策權衡，出現偏重短期國家利益而非長期共同福祉的傾向。中美歐等主要經濟體利益訴求的深度分化，客觀上阻礙治理合力形成，更易引發規則互斥與行動掣肘。
現實障礙是治理能力的結構性不對稱和現實短板。全球人工智能治理能力呈現出嚴重的不均衡分佈，發展中國家在人工智能治理方面缺乏必要的技術儲備、人才隊伍和制度經驗，難以有效參與全球治理進程。即使是發達國家，在面對快速發展的人工智能技術時，其治理進展也常常滯後於技術發展。
以行動推動包容普惠的全球治理格局形成
面對全球人工智能治理從共識走向行動過程中的結構性障礙和實踐落差，國際社會亟須以務實行動推動包容普惠的全球治理格局形成。
第一，倡導“共護人類安全、共享發展紅利”的共識理念。人工智能治理不應成爲技術競爭或地緣博弈的手段或工具，而應在尊重各國發展需求、階段差異的前提下，以治理促發展，真正使技術進步服務於消除貧困、改善健康等人類福祉。
第二，構建更加靈活高效的敏捷治理框架。通過軟硬法協同，形成動態平衡的治理生態。在關鍵安全領域優先制定具有約束力的國際最低標準（硬法），而在技術快速迭代領域則探索監管沙盒、技術標準、最佳實踐等軟法工具，允許技術發展試錯迭代。
第三，建立合作的“安全區”與更具包容性的國際協作網絡。首先，主要大國間應協同設立人工智能治理合作的“安全區”，就共同關切的安全問題保持溝通協作，同時，探索針對特定議題的小切口治理合作，聚焦共同利益來弱化競爭對立。其次，推動形成“多元參與、分層治理”的國際協同網絡，避免治理議程被少數大國或科技巨頭壟斷。
第四，系統推進全球人工智能治理能力建設。支持發展中國家的能力建設，利用開源生態、專項基金等形式，推動發展中國家的AI基礎設施、模型能力與應用服務建設。同時，推動建立全球人工智能治理知識共享平臺，彙集最佳實踐案例與政策。
（作者分別爲清華大學人工智能國際治理研究院院長、助理研究員，本報記者沈湫莎整理）
