圖源：Unsplash / Ben McLeod

撰文 | 戴晶晶

據《人民日報》1月19日報道，在山西、河南、山東等推進“煤改氣”的地區，有村民反映天然氣取暖價格高。[1] 不久前，河北農村取暖費用也引發關注，《新華視評》針對華北部分農村地區“煤改氣”採暖成本問題提出，農村採暖既要算“環保賬”，更要守住“溫暖線”。[2]

“煤改氣”即用天然氣壁掛爐替換煤炭供暖設備，消耗天然氣供暖。過去，北方農村地區的居民在冬季往往燃燒煤炭，通過烤火爐或採暖爐進行取暖。截至2016年底，中國北方地區城鄉建築取暖總面積約206億平方米，其中燃煤取暖面積83%。[3]

2017年，以“煤改氣”、“煤改電”爲主的清潔取暖改造工程在京津冀及周邊地區大規模推進，並逐步擴展到汾渭平原。當年，全國共完成“煤改氣”、“煤改電”578萬戶，其中僅京津冀及周邊地區28個城市就完成394萬戶，多數爲“煤改氣”。[4]

此後農村清潔供暖工作不斷深化，2025年11月發佈的《碳達峯碳中和的中國行動》白皮書數據顯示，北方農村地區已累計完成清潔取暖改造4000萬戶以上。[5]

作爲一項爲治理霧霾、改善空氣質量而推動的惠民工程，“煤改氣”在落地過程中一度出現氣荒、氣短等問題，眼下用氣成本再次引發爭議。無需否認“煤改氣”對改善空氣質量做出的貢獻，我們應當理解這項工程的效果和挑戰，農村清潔供熱是否有其它的可選路徑？

01 爲何“煤改氣”？

2013年，中國曾出現大範圍霧霾天氣，採暖季期間京津冀及周邊等北方地區的污染物濃度尤爲突出。

工業、電力和民用燃煤，被廣泛認爲是當時中國PM2.5污染和健康負擔的主要貢獻因素。2016年，清華大學、美國健康影響研究所（HEI）等機構發表的《中國燃煤和其他主要空氣污染源造成的疾病負擔》報告就指出，燃煤是造成空氣污染、影響健康的單一最大來源。2013年，中國有36.6萬人由於燃煤導致的空氣污染而過早死亡。[6]

爲應對日益嚴峻的大氣污染問題，2013年國務院印發大氣污染防治行動計劃的通知，其中提出控制煤炭消費總量，並加快清潔能源替代利用，包括加大天然氣、煤制天然氣、煤層氣供應。[7]

農村散煤消耗量大、污染高，是煤炭的重點治理領域。截至2016年底，中國北方地區取暖用煤年消耗約4億噸標煤，其中散燒煤（含低效小鍋爐用煤）約2億噸標煤，主要分佈在農村地區。

國家能源局曾指出，同樣1噸煤，散燒煤的大氣污染物排放量是燃煤電廠的10倍以上，是北方地區冬季霧霾的重要原因之一。

2017年，環境保護部聯合國家發改委、財政部、能源局及六省市地方政府下發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》（下稱《方案》），將“2+26”城市列爲北方地區冬季清潔取暖規劃首批實施範圍。北方地區農村清潔供暖改革至此全面拉開序幕，電、氣等清潔能源大規模下鄉。[8]

北京大學能源研究院《中國散煤綜合治理研究報告2025》顯示，截至2024年底，北方冬季清潔取暖共實施五批項目改造88個城市，中央財政累計投入資金1209億元，帶動地方各類投入超4000億元，減少散煤使用量8000萬噸，清潔取暖率由2020年底的65%提高至約83%。[9]

“有很多發表的論文已經證實了燃煤對空氣污染程度的影響，從而進一步影響到居民健康，同時也有一些論文評估了''煤改氣''、‘煤改電’政策對改善空氣質量的貢獻。”

中國人民大學副教授黃瀅長期從事北方清潔供暖評估和調查工作，她告訴《知識分子》，“煤改氣”是因爲燃煤具有很大的污染外部性而產生的一個政策，可以說達到了它的政策目標，即減少燃煤造成的空氣污染，從而改善廣大居民的生活環境。

黃瀅同時強調，一項公共政策即使能夠提高社會總剩餘，也並不代表所有的個體都會從這項政策中從中收益。而公共政策的實施面臨的挑戰也往往來自於此。

生態環境部環境規劃院名譽院長，中國工程院院士王金南曾指出，2016-2017年，“2+26”城市完成“煤改氣”“煤改電”470多萬戶，2017年冬季北京市PM2.5濃度大幅降低，散煤治理貢獻率達40%左右。[10]

從空氣監測結果來看，2017年，全國338個地級及以上城市PM10平均濃度比2013年下降22.7%；京津冀、長三角、珠三角等重點區域PM2.5平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%。[11]

02 爲何用氣貴？

儘管“煤改氣”爲抗霾做出了重要貢獻，但在實際施行過程中波折不斷。2017-2018年取暖季期間，受“煤改氣”和經濟增長等因素影響，天然氣消費量大幅增長，供需失衡導致北方部分地區出現“氣短”、“氣荒”的現象。2022年冬天，華北地區再次發生“氣荒”。

2018年下半年，《京津冀及周邊地區 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》曾對“雙改”的節奏做出調整：堅持以氣定改、以電定改，各地在優先保障 2017 年已經開工的居民“煤改氣”“煤改電”項目用氣用電基礎上，根據年度和採暖期新增氣量以及實際供電能力合理確定居民“煤改氣”“煤改電”戶數。[12]

2019年7月，國家能源局對《關於解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進過程中有關問題的通知》徵求意見，明確提出要拓寬清潔供暖渠道，在城鎮地區重點發展清潔燃煤集中供暖，農村地區重點發展生物質能供暖。[13]

清潔供暖渠道開始多元化，但已經推進的“煤改氣”工程的可持續性卻迎來了挑戰。《中國散煤綜合治理研究報告2021》顯示，燃氣壁掛爐可同時滿足取暖和炊事用能需求，但運行成本是散煤取暖的2-3倍左右。在此情況下，預計返煤率可達35%。[14]

據人民網河北頻道2025年1月13日報道，河北省人大代表楊輝素在2025年河北省兩會期間表示，煤改氣取暖、電取暖這兩種取暖方式成本較高，增加了羣衆的生活負擔。[15]

“以煤改氣取暖爲例，若一個家庭3間住房，面積100平米，要保證室內溫度在18度左右，需每天燃燒天然氣20-30立方米。”以第一階梯價格3.15元/立方米來算，“一個家庭每天需支付天然氣費用63-94.5元。每個月的取暖費約爲1890-2835元，一個冬季約爲7560-11340元。”楊輝素說。

黃瀅指出，在農村“煤改氣”工程中，涉及到的農村家庭雖然在政策實施初期得到一些設備補助和燃氣補助，但是後期因爲能耗技術的限制和補貼減少的原因，仍然面臨着要麼在保持原有取暖效果的情況下取暖支出增加，要麼在保持原有取暖支出不變的情況下取暖效果降低的困境。

補貼退坡加大了居民用氣取暖的經濟壓力，但後期“煤改氣”地區天然氣緊缺和高價，亦來自於國內天然氣定價機制的複雜性和產業鏈上下游博弈。

天然氣全產業鏈包括上游氣源、中游儲運和下游分銷，終端銷售價格由門站價格、管輸價格和城市配氣價格組成。其中，門站價格是指氣源價格，即天然氣公司從上游拿到的批發價，採取市場化定價；管輸價格和配氣價格由政府指導定價。

終端銷售價格實行非居民和居民用氣價格“雙軌制”，前者採用市場化定價，後者實行政府管控。

一位供熱行業專家告訴《知識分子》，農村“煤改氣”項目前期投資高、系統複雜，相對城市用氣，其安全風險防範難度大，而末端用氣量小而分散、管網損耗大，農村地區居民用氣難以攤薄成本。同時，上游實行“照付不議”的合同機制，疊加採暖期氣價上浮，使城燃企業在農村地區長期處於虧損狀態。

2023年起，全國多地啓動或建立天然氣上下游價格聯動機制，終端用氣價格均跟隨上游批發價的波動幅度調整。這也導致了部分地區的居民氣價在成本傳導後上調。

03 替代方案有哪些？

針對“煤改氣”用戶具備經濟性的潛在替代取暖途徑，黃瀅認爲，不同的取暖技術下達到的取暖效果不同，取暖設備的前期支出水平不同，後期的經常性支出水平也不同。一般而言，能耗標準越高的取暖設備通常前期支出更大，而後期的維護性支出越小。

“不同技術手段的經常性支出水平很大程度上會受到當地氣候條件、能源基礎設施條件、農村建築的隔熱效果、居民的取暖習慣和能源價格的影響，很難給出一個統一的答案。因此，國家在推行農村清潔取暖改造的時候鼓勵各個地方依據當地的情況來探索不同的技術路徑。”

她同時提及，調研時有農村家庭由於建築的隔熱水平好，採用了空氣源熱泵取暖設備，在取暖效果有保證的情況下每個月的取暖支出並沒有比燃煤取暖出現大的增長。

《北方典型地區農村居民冬季取暖研究》報告指出，農村地區可通過加強建築牆體、門窗、屋頂的保溫， 降低取暖熱量損耗，節省燃料消耗量，降低取暖成本。北京市從2006年開始進行了房屋保溫改造工作，冬季室內溫度提高了4-6度，節約採暖燃煤20%- 50%。[16]

實際來看，目前可選的清潔取暖技術路徑已有很多。政策明確，清潔取暖是指利用天然氣、電、地熱、生物質、太陽能、工業. 餘熱、清潔化燃煤（超低排放）、核能等清潔化能源，通過高效用能系統實現低排放、低能耗的取暖方式。

一位不願具名的資深能源行業專家指出，北方適合發展地熱供暖，但目前地熱既缺乏國家層面的支持政策，甚至在水資源稅和地下水管理上還面臨制度性掣肘；若通過取消不合理限制並給予適度補貼和綠色價值兌現，地熱有望成爲更具可持續性的替代方案。但無論採取何種清潔供暖方式，進行農村房屋節能（保溫）改造是前提。

不過，前文提及的供熱行業專家認爲，將地熱視爲一勞永逸的方案並不現實，需要考慮到地熱前期投資和打井成本高、後期維護專業化程度高等問題，尤其在人口空心化的農村地區，缺乏規模和負荷支撐，商業上難以持續。

農村“煤改氣”是否可持續，關鍵要降低氣價，降低氣價的根源是大幅增加國內天然氣產量。長期以來，由於中國受“富煤貧油少氣”的資源稟賦認識和行業體制機制限制，國產油氣產量有限。

上述能源專家認爲，實際上如果考慮非常規資源，中國天然氣資源極爲豐富，只要大刀闊斧進行改革，國產氣產量還有很大上升空間。他表示，當前對陸上國產氣實行價格管制壓制了開發積極性，礦權壟斷削弱了市場活力；只有放開國產氣價格、依據新《礦產資源法》充分放開礦權並積極推動工程技術服務市場化，才能真正調動地方國企和民營力量，提升國內天然氣供給能力。

“在''雙碳目標''的背景下，農村價格能源消費結構一定是向着清潔化、高效化的方向來優化，但是這是一個系統工程，涉及到公共基礎設施的改造、家庭能耗標準的提高、居民能源消費習慣的調整等很多方面的工作。”黃瀅總結稱，在這個過程中，如何通過有效的政策組合減少對農村家庭的負面影響是一項重要的工作。

參考文獻：

[1]https://paper.people.com.cn/rmrb/pc/content/202601/19/content_30133525.html

[2]https://www.xinhuanet.com/20260104/9cd41ff281644cd0a39ef94343970a4c/c.html

[3]http://www.scio.gov.cn/xwfb/bwxwfb/gbwfbh/nyj/202207/t20220715_205462.html

[4]http://www.ce.cn/cysc/stwm/gd/201911/12/t20191112_33592073.shtml

[5]http://www.scio.gov.cn/zfbps/zfbps_2279/202511/t20251110_938382.html

[6]https://www.rd.tsinghua.edu.cn/info/1054/1640.htm

[7]https://www.mee.gov.cn/zcwj/gwywj/201811/t20181129_676555.shtml

[8]https://www.mee.gov.cn/xxgk/hjyw/201703/t20170330_409037.shtml

[9]https://energy.pku.edu.cn/tzgg/yjyxw/3f171af1a1944a81a8c4cba647e21d70.htm

[10]https://www.gov.cn/zhengce/2018-07/06/content_5303964.htm

[11] 2017.中國生態環境狀況公報，生態環境部

[12]https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/201809/t20180927_644173.html

[13]https://www.nea.gov.cn/2019-07/03/c_138195454.htm

[14]https://www.cpnn.com.cn/news/zngc/202109/t20210927_1435212.html

[15]http://he.people.com.cn/n2/2025/0113/c192235-41106510.html

[16] 2019.《中國北方典型地區農村居民冬季取暖研究》，北京化工大學、中國農村能源行業協會民用清潔爐具專業委員會