WHO位於日內瓦總部照片。圖源：getty.images

撰文 | 袁端端

責編 | 李珊珊

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9月末的日內瓦，世界衛生組織（WHO）總部的會議廳燈火通明。兩場臨時員工大會接連召開，數百名職員齊聚現場，表決通過一項前所未有的決議：要求立即凍結裁員計劃，並啓動對重組流程的獨立審查。

這是自年初以來世衛對種種裁員推測的一個回應，卻也暗示着自救的艱難。這個已有70多歲，在戰後廢墟上誕生，曾被寄予厚望“以健康促和平”的機構，正在陷入一片看不到前景的雙重泥沼，一邊是財政緊縮，一邊是來自內部與外部的雙重信任危機——從日內瓦到非洲，從會議廳到實驗室，一場重塑全球衛生秩序的風暴，正在靜默蔓延。

導火索源自今年年初美國宣佈暫停對WHO的資助並啓動退出程序。作爲 WHO 最大援助國之一，這一舉措讓世衛組織（WHO）被迫對其下一財年的預算進行大幅壓縮，並由此帶來了一系列的混亂。根據WHO成員國於今年5月批准的最新預算方案，2026–2027年度的總預算由原計劃的53億美元下調至42億美元，削減幅度約爲21%。這一削減後，世衛組織的年度預算，僅相當於美國一箇中等城市的年度公共醫療開銷。

不只是美國，歐洲主要援助國的官方發展援助（ODA）也在收縮。英國在疫情期間已將援助佔國民總收入（GNI）的比例從0.7%降至0.5%；今年2月政府進一步宣佈到2027年再降至0.3%，爲提高國防開支“騰挪空間”，爲1999年以來最低水平。

在這種背景下，即便將預算進行了大幅削減，世衛組織仍面臨約17億美元的資金缺口——這幾乎相當於其全部自有靈活資金的總和。

與許多擁有“危機緩衝基金”的國際機構不同，WHO的靈活資金池/應急儲備規模有限，長期以來，其超過八成的收入被限定爲“專款專用”，導致在資金驟停時缺乏靈活調度的空間。

財政緊縮的影響迅速擴散，WHO已全面收緊開支：凍結除關鍵崗位外的招聘，壓縮差旅與培訓費用，暫停多項總部改造項目。另有報道稱，一項由波士頓諮詢集團（BCG）參與設計組織重組計劃，試圖通過部門合併與崗位精簡來彌補資金斷裂帶來的壓力。

員工們形容這場調整“前所未有地劇烈”，不僅影響機構運轉節奏，也引發內部信任危機。

裁員，收縮，動盪不安的內部

與所有的大型公司、機構類似，當外來的財政壓力與信任危機開始擴散，其內部長期積累的組織與文化矛盾也逐一暴露了。

根據內部通報，世衛組織計劃在全球範圍削減約20%的崗位（以 2024 年底 9463 人爲基數），涉及約1900人。據路透社報道，總部日內瓦原有約2800個編制崗位，將裁撤約600個。自年初以來，已有400餘人通過不續約或提前離職離開機構。

與此同時，四個業務單元將遷出日內瓦：應急團隊部分遷往柏林，運營與物流遷至迪拜，衛生人力/護理遷至里昂，傳統醫學移至印度賈姆訥格爾。歐洲區的部分非傳染性疾病項目、西太平洋區的性與生殖健康、衛生設施與青少年健康工作則將“移交”聯合國系統內其他機構。官方估算，這些遷置每年可節省約330萬美元。

這一系列調整引發劇烈反彈。員工協會在9月的特別大會上指控管理層“程序不透明、標準模糊、存在權力濫用”。部分員工稱，他們的崗位在毫無徵兆的情況下被取消，卻得不到任何書面說明。據悉，此次削減集中在入門至中級專業人員——這正是做研究、寫指南、跑項目的一線骨幹層。

一位匿名員工抱怨：“我的部門上週還在寫新的技術指南，本週就被告知合同不續簽。沒人告訴我們爲什麼。”

在大會現場，一些員工情緒激動。有人指控，部分部門的裁撤“帶有報復色彩”；有人質疑，管理層爲保留高層職位而“犧牲底層員工”；也有人擔心，非傳染病、環境健康、健康系統強化等領域將進一步被邊緣化。

據《Health Policy Watch》報道，員工協會要求在四周內啓動獨立評估委員會，公開崗位映射標準，並允許員工代表參與改革討論。截至目前，世衛僅回應稱“將考慮意見”，但未給出具體時間表。

管理層解釋，經費現實迫使WHO“聚焦核心職能”，不可能“什麼都做”；今年要額外節省1.65億美元，並通過重組把人員成本削減25%（並非等同裁員25%），同時關閉部分高收入國家的辦事處。

面對質疑，世衛組織總幹事譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）在內部信中承認，“當前的調整痛苦但必要”。

他表示，在美國撤資的情況下，WHO必須優先保障核心職能，如疫情監測、疫苗項目與緊急響應能力。“一些活動將被逐步退出（sunset），另一些將縮減規模，但我們必須確保最重要的工作不被中斷。”

這並不是美國第一次對WHO進行撤資。在川普首次執政期間（2017–2021年），就曾頻繁指責WHO，並在2020年疫情期間宣佈退出、暫停撥款。那次退出在拜登上任後被撤銷，美國重新加入並恢復資助。

而今，幾乎相同的情節再次上演，但影響更爲深遠。

當世衛組織陷入崩潰邊緣，全球衛生體系發生連鎖反應

1948年，戰後世界秩序重建之初，世衛組織在日內瓦成立。那是一個理想主義的年代——各國相信，疾病不分國界，健康可以成爲和平的共同語言。七十多年後，這個曾因根除天花而被譽爲“人類最成功的國際合作樣本”的機構，卻在財政與信任危機中掙扎。

世衛組織的預算危機並非孤立事件，它可能重塑全球公共衛生的格局。

首先項目層面，受影響最大的將是長期性、系統性“慢變量”：衛生體系強化、非傳染病防控、性與生殖健康、供水與環境衛生與青少年健康等。一些職能將被“轉派”至其他聯合國機構，但協調成本與碎片化風險隨之上升。在這場財政風暴中，受到衝擊最大的並非總部，而是依賴多邊援助的中低收入國家。以非洲和東南亞地區爲例，WHO資金覆蓋的疫苗接種、初級衛生體系建設和藥品供應項目大多屬於“非指定資金”部分，削減後很難從其他渠道獲得替代。

類似的人員震盪也出現在與世衛關係緊密的夥伴機構中。《Geneva Solutions》報道，終止結核病夥伴組織（Stop TB Partnership）因預算短缺突擊裁員，部分員工在幾天內被迫離境，暴露出多邊衛生機構的“項目化用工”弊端：人員高度依賴專項資金，一旦項目被砍，崗位即刻消失。這種模式讓機構在短期效率與長期能力之間不斷搖擺，也加速了人才流失與知識斷層的惡性循環。

一位被解聘的項目官員稱：“我們以爲是在拯救生命的工作，卻被告知連工作本身都不再被需要了。”

其次是預警能力面臨下行壓力。世衛組織負責協調全球疫情監測與實驗室網絡，是跨國數據共享與疫情預警的樞紐。多年來，WHO在美國設有多個合作中心，如哥倫比亞大學、約翰斯·霍普金斯大學、哈佛公共衛生學院以及疾病控制與預防中心（CDC），這些節點長期承擔着全球監測網絡的核心職能——從流感病毒株採樣與基因測序，到應急指南的編制與數據建模。美國退出意味着，WHO 與這些頂級科研機構之間的資金、數據與人力流動都將被迫收縮。短期內，科研協作的減弱將體現在數據更新滯後與跨國協調受阻。以全球流感監測與應對系統（GISRS）爲例，美國實驗室每年貢獻的樣本與序列數據約佔全球的四分之一。一旦這一部分數據無法通過 WHO 渠道共享，模型預測的及時性與準確性都會受損。

對此，《科學》雜誌指出，美國削減全球衛生資金並收緊多邊渠道，將直接削弱跨國病原體監測與早期預警體系，使多國的疾病偵測項目陷入停滯或不確定性。此外，人員流失和項目削減，也意味着未來識別新興病原體將耗費更長的時間。

由於WHO權威遭到削弱，蓋茨基金會、Gavi疫苗聯盟、流行病防範創新聯盟（CEPI）等一批國際公共—私人夥伴組織以及區域衛生機制，正試圖填補職能空白。然而，儘管這些機構具備更靈活的融資機制和議題聚焦能力，它們在戰略協調上往往各自爲政，導致全球衛生資源分散、標準不一。

事實上，當WHO陷入資金與信任危機時，一種新的“準公共衛生秩序”正在形成。以Gavi、GFATM等爲代表的機構，接管了部分職能。然而，這種替代無法彌補WHO的削弱：這些機構通常偏好可量化的短期成果（如疫苗接種率、藥物分發量），而較少投資長期、系統性的衛生治理能力建設。更關鍵的挑戰在於，這些機構由董事會或私人基金主導，缺乏民主問責機制。

這種趨勢帶來的結果，正如《柳葉刀》評論所警告的那樣：“公共健康的碎片化意味着效率上升但協調性下降”。當多邊體系讓位於項目式援助，全球衛生議程也在悄然私有化。

在此背景下，《科學》雜誌指出：多邊渠道與美國援助的同步削減，正在削弱人類進行跨國病原體監測與預警的能力，對艾滋病（HIV）、瘧疾、結核等重大疾病項目的供應鏈與數據網絡構成壓力。而《經濟學人》則進一步評論，美國科學資助的收縮，不只是對學界的打擊，也可能反向傳導至公共衛生領域，使檢測、干預、疫苗與藥物研發能力下降，最終威脅到普通民衆的健康。

而所有這些，最終的後果，也許便是——“可避免死亡”的重新上升。

多年來，世衛組織始終以降低全球範圍內的“可避免死亡”（preventable deaths）爲使命。然而，如今，其多個關鍵項目正面臨不可避免的衝擊。自美國中止全球衛生援助以來，部分國家的多種疾病致死率已顯著回升。以結核病爲例，在發病率較高的低收入國家，檢測服務、藥品供應及外展隊伍幾乎同時受挫。而在HIV防控領域，學界模型顯示，若全球衛生援助在2025年底前仍未恢復，相關的額外死亡人數可能高達數十萬。

世衛的頑疾，光環褪去的偶然與必然

在過去七十年，世衛組織幾乎見證了人類衛生史的全部高光時刻：

——1980年，世界衛生大會正式宣告天花被根除；

——2003年，協調全球抗擊SARS；

——2008年，提出“全民健康覆蓋”目標；

——2015年，推動“2030年可持續發展議程”（SDGs）中將健康列爲核心目標（SDG 3）；

——2020年，在新冠疫情中承擔協調與標準制定職責；

作爲世界上最大的健康組織，疫情三年，WHO在帶領全球抗擊突發疫情中做出了巨大貢獻，但短短三年之後，它的“光環”卻開始褪色。特朗普政府的上臺與隨後的資金撤出，固然是這一轉折的偶然契機，但在長期財政依賴、權力受限與治理結構脆弱的體制下，這樣的結局幾乎也是必然。

一直以來，WHO預算中過度依賴自願性、且多爲“指定用途”的捐款（earmarked voluntary contributions），即捐款預算鎖定特定項目或疾病。如美國長期要求WHO重點投入疫情應急和疫苗可及領域；歐盟偏重氣候與健康議題；而大型慈善基金會則集中在母嬰與傳染病方向。

這種結構使世衛逐漸失去財政獨立性：誰出錢，誰決定優先級。有研究測算“指定用途”的捐款近年已升至約88%。捐助方更願資助“看得見成果”的領域，如疫苗採購、突發疫情應對，而非長期的基層衛生體系建設。久而久之，組織不得不不斷迎合資方邏輯，削弱了其作爲“全球公共品守護者”的角色。

此外，世衛的治理架構也長期分裂。它由日內瓦總部與六個區域辦事處組成，後者擁有高度自治權，區域主任由成員國選舉產生，往往更聽命於本區域政府而非總部。

“碎片化權力結構”在2014年西非埃博拉疫情時暴露無遺——當時非洲區遲遲未能上報疫情，導致全球響應延誤；

時任西非區辦公室的工作人員曾告訴《衛報》：“總部似乎不相信情況有多嚴重，我們發了幾周的報告都沒有回應。” 後來聯合國審查發現，WHO的多層級彙報制度是延誤應對的主要原因。

然而，財政依賴與結構分裂之外，更深層的危機是組織能力的下滑。

正如一位長期研究全球衛生治理的教授所言：“資金確實是最核心的問題，但世衛內部的管理失衡與國家和地區辦公室人員的專業技術能力衰退，同樣不容忽視。”

在新冠疫情中，世衛暴露出決策遲緩、信息傳遞不暢、協調效率低等一系列問題。多份獨立評估報告指出，其決策鏈條冗長、部門層級繁複，“信息上行如蝸牛，下達似迷宮”。這不僅削弱了危機應對速度，也讓組織陷入官僚慣性。

多名前世衛僱員稱，“在WHO工作有時更像在聯合國官僚體系中求生”。有員工形容，“一項指令需要十個人簽字才能推進，一旦出現危機，所有人都在等別人決定”。

經費緊張也使得世衛越來越依賴短期合同與項目化用工，專業人員流動頻繁、培訓不足；而區域辦事處的高度自治，又讓總部難以形成統一指揮。結果是：執行層缺資源，中層缺權力，高層過度政治化。學界稱之爲“高期望、低能力的悖論”——世衛被賦予全球協調的使命，卻始終無法掌握實現這一使命的工具。資金危機或許是一場外部衝擊，但管理停滯與能力流失，纔是潛伏多年的慢性病。

長期以來，WHO被指責“透明度低下”。2019年世衛內部審計曾警告，組織的績效評估與人事體系“過於集中、缺乏反饋迴路”。世衛雖建立了內部審計和評估機制，但問題往往“止步於報告”。調查能發現漏洞，卻難以推動制度性的整改，也少有後續追蹤。換句話說，從“發現問題”到“解決問題”，再到“形成機制”的閉環仍未打通。

2021年，世衛派往剛果（金）執行埃博拉防控任務的援助人員中，有83人被曝出涉及性剝削和性侵害事件，其中21人是世衛員工。這一醜聞之後，外部獨立調查報告也指出，“世衛責任機制過於縱向化，上級問責程序形同虛設”。

獨立委員會在2021年10月發佈報告，認定“管理層未能建立有效的預防機制和舉報系統”，並建議世衛“建立獨立的倫理監督委員會”。

隨後，世衛總幹事譚德塞公開致歉，承諾“零容忍”。然而三年過去，部分受害者仍未獲得賠償。

不僅如此，世衛的內部開支也曾長期飽受詬病。2017年《美聯社》報道指出，世衛每年差旅費用高達2億美元，高於抗艾滋、瘧疾、結核病預算的總和。

這些看似行政性的瑕疵，背後反映的是一個深層困境：當組織過於龐雜、預算受制於外部、問責機制薄弱時，它就容易陷入“看見問題但無法行動”的狀態——這也是世衛在歷次危機中被批評“反應慢”“協調差”的真正根源。

2020年9月，《經濟學人》發表社論指出，“世界需要一個更好的世衛組織——一個強大與更充裕的資金支持的機構。”（The world needs a better World Health Organisation—one with more muscle and money.）

在那場席捲全球的疫情期間，《經濟學人》將“更好的世衛組織”的要求總結爲：更高的預算自主權、更獨立的執行與問責機制，以及現代化的治理體系與透明文化。

而《柳葉刀》則將這個要求濃縮爲：“更獨立、更具資源的機構，能夠在科學與政治之間保持平衡。”

然而，5年過去，WHO尚未來得及變成那個“更好的”世界衛生組織，卻率先陷入了前所未有的危機，幾乎光環盡失。

這一切，正如《柳葉刀》在社論中所警告的那樣，“政治化正在侵蝕全球衛生治理的根基。”當科學被捲入政治的洪流，世衛組織的危機，也成爲全球衛生體系的一面鏡子。