“一張牀”的創新，解決一線勞動者在上海的住房問題
新時代城市建設者管理者之家是落實“租購併舉”住房制度、踐行人民城市理念的重要舉措。上海通過精準化項目設計、全生命週期管理及政策創新，推進了以牀位爲主要供應形式的保障住房供給，實現“進得來、留得下、住得安、能成業”的目標。近幾年的探索實踐表明，住房保障體系的建設必須始終堅持“人民至上”的根本立場，必須堅持完善“一盤棋”的工作格局，必須牢牢把握“實踐創新與理論創新互促共進”的辯證邏輯。新時代城市建設者管理者之家的實踐不僅完善了上海多層次住房保障體系，也爲超大城市精細化治理與“人民城市”建設提供了可複製、可推廣的“上海方案”，彰顯城市溫度與發展包容性。
徐彙區“新時代城市建設者管理者之家”休息區。 文匯報 趙立榮攝
踐行人民城市理念，滿足人民對美好生活的嚮往是城市工作努力方向。實現全體人民住有所居的目標，習近平總書記多次強調“加快推進住房保障和供應體系建設”。黨中央國務院高度重視包括城市一線工作人員在內的新市民、青年人住房問題，近年來多次明確要求以更好滿足新市民、青年人的住房需求爲主要出發點，推進住房制度改革。
城市建設和管理服務一線工作人員對城市發展運行不可或缺。2022年下半年市建設交通工作黨委、市住建委、市房管局成立調研組，對城市一線勞動者的居住現狀開展廣泛調研，創新提出在住房保障體系中面向這類人羣發展以“一張牀”爲主要供應形式的新時代城市建設者管理者之家住房保障產品，在構建“一張牀、一間房、一套房”的多層次住房保障體系的同時，爲城市一線勞動者提供更高品質、更多樣化的居住選擇，讓他們“進得來、留得下、住得安、能成業”，更有尊嚴、更加舒心地在城市居住生活和工作。
總體思路
（一）以人爲本精準化項目設計
新時代城市建設者管理者之家在供應對象、點位佈局、建設配套、運營管理、租金標準方面貫穿了對人民城市理念的踐行。
供應對象上，主要面向城市建設、運行和生活服務保障等行業從業者以及來滬新就業、初創業人員（目前主要供應對象爲建築施工、環衛、綠化、快遞、外賣、家政、醫護、保安、保潔、交通等行業的一線從業者）。
點位佈局上，考慮到供應對象對通勤距離、通勤成本的訴求，項目優先在配套成熟、交通便利、產業集中、人口聚集以及有長期建設任務的區域布點。
建設配套上，充分考量入住對象品質生活居住需求，項目以四人一間、帶有獨立衛浴設施的宿舍爲主，合理配置雙人間、單人間，特別注重營造“家”的溫馨感，因地制宜配置共享空間和公共設施。
運營管理上，由社會力量參與投資建設運營，面向用人單位共享租賃。項目納入基層社區治理和城市精細化管理，通過加強黨建引領統籌資源，完善服務內容、提高服務水平。
租金標準上，兼顧勞動者可負擔和項目運營可持續，人均牀位月租金基本控制在入住人員月均收入的10%-15%。
（二）全生命週期系統化管理
加強項目規劃、建設、管理、服務四個環節全生命週期管理，確保每個階段都符合可持續發展的要求。
1、強化規劃引領，促進供需適配
目前，新時代城市建設者管理者之家主要通過從保障性租賃住房遴選、工地臨時集中居住點新建或提標升級兩類路徑籌措房源，在此基礎上，以需求爲導向優化項目資源配置，健全供需掛鉤機制，加強房源建設籌措和租住需求變化的銜接。
具體做法包括：開展需求評估，加強整體需求特徵分析，根據需求預估規模、房型偏好，推動項目供需適配；做好供需對接，堅持以需定建、以需定改，分區域形成需求和資源清單，探索中心城區及各區核心區、近郊區、遠郊區因地制宜的籌措方式；強化市區協同、政企聯動，搭建供需對接平臺；逐步提高中心城區和各區核心區等需求旺盛區域的牀位供給，2025年新增牀位中位於中心城區的佔比約60%，比2024年提高20%。
2、完善建管協同和標準設計，加強項目聯合監管
一是落實審批改革，強化設計、施工、驗收等各流程監管，深化落實工程建設項目審批改革舉措，推行“多測合一、多評合一、多驗合一”等措施；進一步優化非居存量房屋改建項目的立項、審批、驗收等環節程序，加快項目推進，研究降低各類檢測評估費用。二是完善管理標準規範體系，經過相關部門共同努力，目前已形成“1+1+N”管理標準文件，即一份實施意見、一份三年行動計劃、N份管理（技術）文件及標準，明確建築設計、施工質量、安全標準、環保標準、運營管理等方面的具體要求，確保每個環節有章可循。三是強調供應管理和服務，明確新時代城市建設者管理者之家遴選標準，建立定期複覈和退出機制；鼓勵用人單位長期包租，在確保安全管理的前提下，視情向個人開放租賃；督促指導運營單位落實消防、防汛防颱、安全巡查、培訓和應急演練等制度；鼓勵引入物業服務專業團隊進行日常運營管理。
3、堅持黨建引領，融入社區治理
推動新時代城市建設者管理者之家項目納入所在區域城市網格化管理和社區治理體系，健全完善黨建引領基層治理工作模式，完善共建共治共享的工作機制。推動“黨建+職能部門”，形成工作合力，進一步壓實相關部門行業監管和街鎮屬地管理責任，配強項目所在地的基層組織力量，因地制宜規範建設“三所（派出所、司法所、律所）聯動”糾紛調解點，傾斜人、財、物保障；建立健全實有人口管理工作制度，保障實有人口採集力量配備到位。推動“黨建+項目運營團隊”，推廣在項目上建立黨羣服務站的運作模式，搭建黨建引領下的議事協商平臺，支持用人單位參與管理、租戶自治，進一步提升項目管理效能。推動“黨建+社會組織”，充分發揮區域黨建、行業黨建優勢，疊加導入各類社會資源，爲租戶提供多元化的優質服務。
4、創新政策助力可持續發展
加大財稅支持力度，鼓勵創新融資模式，完善資金平衡機制，助力保本微利可持續發展。創新政策主要包括：降低土地成本，支持耐心資本參與項目投資建設；用好中央補助資金、稅費減免、非居改建項目享受居民水電價格等支持政策；通過區域保障性租賃住房項目收益平衡、引入市場專業機構加強運營管理、推動臨時集中居住點區域共享租賃、支持使用單位出資爲建築工人租賃相關牀位等，進一步降本增效；鼓勵各區針對新時代城市建設者管理者之家項目創新融資模式，支持各金融機構設計有針對性的信貸產品，按照市場化原則加大金融支持力度，探索申請專項債券、發行基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）等。
實踐成效
截至目前，上海一共籌措供應了7萬餘張新時代城市建設者管理者之家牀位，有力完善了全市多層次租賃住房供應體系，爲城市一線工作人員提供了多樣化的居住選擇，同時在安居保障服務和社會治理方面也取得了良好成效。
（一）彰顯了城市的多元融合與包容
項目在調研基礎上充分考慮入住者的可支付能力、通勤、居住偏好等需求，提供了豐富多樣的房源產品。例如，城璟寶山中環社區項目在保障性租賃住房社區中提供了單人間和多人間兩種主要房型，打造了較高品質的綜合型融合社區。數智天地·悅庭04項目打造覆蓋全人羣的租賃產品，其中新時代城市建設者管理者之家“一張牀”租戶羣體以25-40歲的酒店、餐飲、安保、醫療服務等一線從業者爲主，出租率達83%。
項目注重爲入住對象提供高性價比、高舒適度的居住體驗，在每間房內配備牀、桌椅、衣櫃、空調等傢俱家電以及衛生間，同時配備公共廚房、健身房、觀影區、自習室、電瓶車充電樁等公用設施。此外，還充分根據入住對象職業特徵，設置針對性配套設施。“這是我來上海後住過最舒適又最便宜的房子。”上海市五一勞動獎章獲得者、普陀區江西蜂鳥互聯網技術有限公司長風配送服務站經理縱波，入住了普陀區和欣公寓新時代城市建設者管理者之家“騎手之家”。他表示，住在這樣的房子裏，讓他感受到了上海這座城市的溫暖。
（二）體現了“家”的關懷與溫暖
項目注重增強入住對象的歸屬感、認同感，已供應項目的運營管理主體將組織各類社區活動納入管理服務內容中，並探索形成黨建引領、企業盡責、社區保障、保障對象參與的運營管理機制。例如，數智天地·悅庭04項目打造了“黨建+民生服務綜合體”，整合黨羣服務中心、社區衛生服務站、便民超市等基礎服務設施，覆蓋日常事務辦理、醫療健康、生活採購等核心需求。以“紅色會客廳”爲核心功能載體，爲黨員搭建學習、交流的平臺，強化黨建引領作用。同時，積極結合街鎮資源，推進“青年學堂”的宣傳推廣工作，拓展服務覆蓋範圍，爲社區青年羣體提供學習提升、成長髮展的渠道，豐富社區文化服務維度。還建立了“五彩鄰里節”黨建活動品牌，持續豐富文化活動形式，助力實現“人人享有宜居空間”的美好願景，根據入住者興趣愛好，開展體育運動、手工製作、戶外拓展、公益服務等系列五彩鄰里節活動，不斷拓寬入住者的社交圈、興趣圈，讓志同道合成爲社區向心凝聚的關鍵紐帶。此外，積極挖掘社區青年代表，培育自治骨幹力量，鼓勵社區骨幹自主參與組織社區活動，帶動更多入住者參與社區事務，打造互助友愛、友好互動的“熟人社區”，激活共建共治共享的社區治理新格局。
典型路徑
根據項目籌建方式、建設運營主體的不同，新時代城市建設者管理者之家建設運營目前主要分爲“自建+自營/聯營”“自有/承租+改建運營”兩種類型。新建保障性租賃住房遴選項目普遍採用前一種模式，非居或居住存量房屋改建、公共服務租賃性配套用房轉型項目則以後一種模式推進。
“自建+自營/聯營”類型建設主體一般爲土地使用權人，負責項目的開發建設與運營管理，或委託相關專業單位進行運營管理。其優勢在於建設與運營主體較爲統一，投資建設主體一般持有房屋產權，且在項目投入初期對建設運營全生命週期進行了考慮，具有較好的融資基礎和成本控制條件。同時，運營主體普遍具有租賃住房運營管理經驗，爲項目運營管理奠定了基礎。“自有/承租+改建運營”類型優勢是，在項目選址與需求適配、與改建標準相對契合的前提下，改建週期和回本週期相對較短，這種方式也是民企參與的主要方式，能很好地實現存量資源的盤活，有效對接羣體需求，較快投入供應運營。
經驗啓示
（一）必須始終堅持“人民至上”的根本立場
上海提出發展並積極籌措供應新時代城市建設者管理者之家，出發點就在於把能否解決新市民、青年人、快遞小哥、環衛師傅、網約車司機、家政服務人員等城市一線勞動者的急難愁盼當作衡量高質量發展的重要尺度。從“一張牀”到“一間房”再到“一套房”，從共享廚房、共享書吧到零租金創業工位，每一個空間細節、每一次政策迭代，都是在認真回答“爲了誰、依靠誰”的價值之問——只有把人民放在心中最高位置，把“人民城市”寫在每一條街巷、每一座園區、每一盞燈火裏，把共同富裕落實爲安居樂業的可感場景，才能真正讓創新成爲“爲了人民”的創新，讓發展成爲“依靠人民”的發展，讓治理成爲“造福人民”的治理。
（二）必須堅持完善“一盤棋”的工作格局
新時代城市建設者管理者之家不是簡單的住房項目，而是一項民生工程、發展工程、治理工程，涉及規劃建設、區域發展、住房保障、基層治理、人口管理方方面面。在民生維度，它讓新市民、青年人等城市一線勞動者帶着行李箱就能融入城市，是他們紮根上海的“第一站”；在發展維度，它是優化人力資源佈局的“蓄水池”；在治理維度，它又是超大城市精細化管理的“微單元”，把人口服務管理的觸角延伸到樓棟、單元、個人。
上海注重發揮長期以來形成的系統“一盤棋”優勢，在工作中充分發揮大口黨委牽頭抓總、統籌協調作用，切實把黨的政治優勢、組織優勢轉化爲工作優勢；積極協調全市19個相關部門和各區，深化政策研究、難點攻堅、工作聯動，形成“1+1+N”政策支撐體系，健全了全生命週期管理的制度機制。通過系統“一盤棋”的高位推動、政策“組合拳”的精準滴灌、全生命週期制度的閉環管理，上海把新時代城市建設者管理者之家打造成了“民生溫度”與“發展速度”同頻共振的鮮活樣本。
（三）必須牢牢把握“實踐創新與理論創新互促共進”的辯證邏輯
新時代城市建設者管理者之家是在人民城市理念指導下的積極探索。實踐中湧現的“多元住房供應”“溫馨家園建設”“社會資本參與”“黨建賦能治理”等鮮活經驗，又不斷豐富和發展着對這一理念的理解。
“多元住房供應”，積極引導市場力量參與新時代城市建設者管理者之家的籌措建設運營，並從土地、財稅、金融等方面形成創新政策保障，實現了“民生投入”與“市場邏輯”的互促共進。
“溫馨家園建設”，把“住有所居”升級爲“住有優居”。尊重不同行業羣體的居住空間需求，並吸納進《新時代城市建設者管理者之家裝配指南》，形成“標準化模塊+個性化菜單”的柔性供應，實現“戶型可生長、服務可定製、情感可寄託”。共享廚房裏的家鄉味、左鄰右舍的友好社交、黨羣服務站裏的自習燈火……都讓物理空間升維爲入住者的精神家園。
“社會資本參與”，積極發揮國企力量，激發民企參與活力，創新組合融資模式，讓金融機構敢放貸、企業願意投、青年租得起。上海還將嘗試把入住企業、社會組織、志願團體聯合爲“社區合夥人”，形成“租金收入反哺公共服務-公共服務提升社區品質-社區品質帶來租金溢價”的良性循環，讓社會資本“進得來、留得住、賺得到、做得好”。
“黨建賦能治理”，項目建到哪裏，黨支部就建到哪裏，通過把支部建在樓棟、嵌在樓層、定在項目上，形成了“社區黨委-網格黨支部-樓棟黨小組”等黨建組織模式；同時把流動人口管理、安全生產、矛盾調解、文化服務、常態化防控等“千條線”納入“一張網”，聯合街鎮相關部門搭建即時響應平臺。
上海對新時代城市建設者管理者之家的創新實踐證明，必須堅持在黨的創新理論指引下大膽探索，並及時將行之有效的實踐經驗上升爲制度性成果，推動改革理論不斷創新、改革實踐持續深化；必須下沉一線主動參與“微創新”“微改革”，形成可複製、可推廣、可擴展的“人民城市”制度矩陣，持續爲改革理論創新提供源頭活水，讓改革實踐與改革理論互促互進。
■專家點評
創新民生服務供給構建城市治理共同體
薛澤林
城市建設者、城市管理者是上海這座超大城市安全、有序、高效運轉的“底盤力量”，確保他們更有尊嚴、更加舒心地居住、生活和工作，既關乎城市形象的面子，也生動闡釋了城市治理的裏子。
近年來，上海深入貫徹落實“租購併舉”住房制度改革部署，不僅構建了完整的“一張牀、一間房、一套房”保障性租賃住房體系，還聚焦城市一線工作人員需求，打造了以“一張牀”爲主要供應形式的新時代城市建設者管理者之家住房保障產品，實現了住房保障、公共服務與基層治理的打通銜接。一是精準畫像、精準供給。基於支付能力、通勤時間、流動性等需求特徵，優先在配套成熟、交通便利、產業集中區域布點，並通過租金調控，讓勞動者住得起、住得近、住得便。二是全生命週期、系統治理。堅持“規劃-建設-管理-服務”閉環推進，既推動供需適配，也強化設計施工驗收等過程監管，並通過“1+1+N”標準體系與遴選複覈退出機制，使項目既能“快供給”，又能“穩運行”。三是黨建引領、治理融合。將城市建設者城市管理者納入基層治理體系，推動“黨建+職能部門”“黨建+運營團隊”“黨建+社會組織”協同，既壓實行業監管與屬地責任，也通過城市議事協商平臺增強了住戶的參與感、歸屬感與獲得感。四是政策創新、持續運轉。央地政策同向發力，鼓勵耐心資本與專業機構參與，同時通過區域收益平衡、單位包租、區域共享租賃等路徑降本增效，將民生工程做成“可持續工程”。
加大保障和改善民生力度，提高人民生活品質是上海民生服務工作的基本要求，城市建設者管理者之家也要推動更多的來滬勞動者從“住得下”邁向“融得進”，實現“他鄉變故鄉”到“心安之處即吾鄉”的蝶變。
第一，將全過程人民民主融入基層治理實踐。對不同規模與形態項目，可探索“項目黨組織+住戶代表/樓層骨幹+運營物業”的常態協商機制，完善住戶公約、公共空間使用規則與費用公示制度，形成“可參與、可監督、可共治”的制度化通道。
第二，打造與勞動者節律相匹配的服務供給。根據用工特點的不同，完善錯時服務與線上服務，重點強化就業培訓、權益保障、心理支持、子女教育與家庭服務鏈接，讓“安居”與“成長”同頻。
第三，持續優化可持續運營與成本分擔機制。在“保本微利”框架下，細化牀位結構與租金梯度、企業包租與個人租賃比例、公共服務成本覈算規則，探索“用人單位、運營主體、政府補貼、社會資源”多元共擔。
第四，促進與周邊社區的融合共享。進一步推動城市建設者管理者之家同屬地社區黨羣服務中心、社區衛生、文體設施的資源互通，鼓勵開展聯建共治項目與鄰里互動活動，構建更大範圍的“城市治理共同體”。
城市建設者管理者之家是上海住房保障與基層治理融合的制度創新，既有“政策供給”的力度，也有“社會融入”的溫度，更構建起城市治理共同體，展現了城市的文明底色。
（作者爲上海社會科學院政治與公共管理研究所公共管理研究室主任、研究員，上海市全過程人民民主研究基地研究員）
