推進“五個新城”高質量發展，上海的答卷
“十四五”以來，按照市委、市政府工作部署，市新城辦圍繞高質量發展首要任務和構建新發展格局戰略任務，發揮“幹字當頭、奮力一跳”的精氣神，堅持市區協同，以產業精準發力爲引領，以增強城市吸引力爲方向，以凝聚工作合力爲重點，深耕細分賽道打造特色產業，集聚優質資源提升綜合功能，強化上下聯動加大政策供給，更好發揮新城以點帶面的牽引帶動作用，推動新城高質量發展加快上臺階、上水平。
作爲上海自主品牌賽事，環上海·新城自行車賽於2025年成功升級爲國際自盟（UCI）2.2級別賽事，這也是上海首個躋身UCI亞巡賽的男子公路自行車賽事。 新華社圖
戰略意義
新城的規劃建設始終是上海城市發展的重大戰略命題，經歷了從衛星城到郊區新城到獨立的綜合性節點城市的定位演變。2035城市總規（2017—2035）着眼於長三角區域一體化發展，選取了位於重要區域廊道、發展基礎較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯，規劃建設爲長三角城市羣中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市。這是上海落實國家戰略、優化空間佈局、推動高質量發展的重大舉措。
（一）新城建設是落實國家城市化戰略的必然要求
2020年4月，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上提出了完善城市化戰略，強調要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市羣結構。上海作爲超大城市，打破傳統“單中心集聚”的佈局侷限，通過在中心城區外圍規劃建設新城，打造獨立綜合性節點城市，推動城市向“多中心、網絡化”轉型，符合國家城市化戰略的部署和要求。
（二）新城建設是優化市域空間格局的迫切需要
產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但中心城區單體規模不能無限擴張。經過長期的城鎮化發展歷程，上海中心城區面臨人口過密、交通擁堵、資源緊張等問題。郊區新城建設有效承接主城區外溢的居住、產業、公共服務功能，將教育、醫療、商業等優質資源向新城延伸，縮小區域發展差距，優化市域整體空間格局，逐步解決中心城區人口和功能過密問題，提升城市整體空間利用效能。
（三）新城建設是推動高質量發展的重要途徑
新城可依託規劃優勢，率先佈局高新技術產業、現代服務業、新興產業應用場景等，助力產業結構升級，打造新質生產力的“先行區”。同時，以優質、均衡、便利爲標準加大公共服務資源供給，以智慧、生態、安全爲導向踐行先進城市管理理念，打造城市高品質生活的“樣板區”，爲城市發展注入新動能，以點帶面推動高質量發展。
主要做法和實際成效
“十四五”以來，按照市委、市政府工作部署，市新城辦發揮統籌協調職能，強化市區協同、突出產業引領、注重功能支撐、加強資源統籌，聚焦特色產業、公共服務等重點領域，市區合力共同疊加政策、項目、資金等各類資源，助力新城進入“功能優化、資源集聚”的良性循環，推動新城建設發展加快上臺階、上水平。
（一）以市區協同爲依託，凝聚推動新城發展強大合力
着眼築基壘臺、夯基固本，建立健全新城發展組織領導架構和工作推進機制，明確責任分工，加強協調配合，市區同向發力推動新城發展。着力強化統籌協調。“十四五”新城發力戰略實施以來，成立由市政府主要領導任組長、分管市領導任副組長的領導小組，統籌協調推動新城發展。隨着五個新城由規劃佈局向建設發展縱深推進，按照“強化新城發展統籌協調機制”的要求，順應新城發展新形勢新要求，市新城辦職責由市規劃資源局調整至市發展改革委。同步加強區級層面推進新城發展工作力量，在各新城所在區增設區新城辦（作爲區政府派出機構，編制12—15人），選優配強幹部加大新城工作統籌協調推進力度，增強新城發展的集聚度和顯示度。紮實推動任務落地。逐年制訂市、區兩級年度行動方案，明確年度新城發展工作的“任務書”“時間表”和“路線圖”。建立工作協調調度機制，組建工作專班，聚焦重點工作有針對性的開展季度、半年度工作調度，加強跨部門、跨領域問題研究協調，及時解決落實中遇到的各類問題和困難，有序推進各項任務落實。
（二）以發展規劃爲引領，加快提升新城核心競爭力
規劃是系統謀劃、統一思想、凝聚共識的有力舉措，工作過程中要注重與重大戰略的銜接、與全市各領域規劃的銜接、與新城所在區規劃的銜接，更好發揮規劃對區域發展的引領帶動作用。構建新城發展總體工作框架。出臺推進新城建設的“1+6+5”總體政策框架（“1”是“十四五”新城規劃建設的實施意見；“6”是6個專項文件，包括支持政策、綜合交通、產業發展、空間品質、公共服務、環境品質和新基建；“5”是“五個新城”規劃建設行動方案），出臺《深化推動新城高質量發展的若干政策舉措》，圍繞產業引領、能級提升、要素保障、機制創新等方面提出16條政策舉措，基本形成新城規劃建設發展的“四梁八柱”。編制發佈首批產業細分賽道規劃。遴選明確了首批6條新城特色產業細分賽道（嘉定新城：醫療器械和高端裝備；青浦新城：北斗及低空經濟；松江新城：儀器儀表、新能源設施；奉賢新城：美麗健康；南匯新城：大飛機全產業鏈），編制發佈了首批產業細分賽道規劃，加快構築錯位發展的產業發展格局。錨定賽道配政策，發佈促進化妝品產業高質量發展若干措施、促進科學儀器發展行動方案、低空經濟產業高質量發展行動方案、支持民用大飛機高端產業鏈等政策文件，引導相關領域資源向新城集聚。聚焦賽道落項目，推動聯影醫療二期、正泰智能製造基地、辰竹儀表研發總部及智能製造中心等一批重點企業和重大項目落地新城。圍繞賽道拓空間，臨港南橋創新智造產業園、東方生命港青浦新城園、中移動長三角（上海）5G生態谷等一批園區開工建設，康橋生命科學園總部、械谷產業園等建成轉入招商運營階段。加快編制區綜合交通規劃。堅持規劃先行，指導各新城立足自身發展需求，深化新城交通體系和規劃佈局研究，加強與所在區、全市綜合交通體系的銜接，在區綜合交通專項規劃（2024—2035）中形成新城專章，由市級相關部門聯審印發。加快重大項目建設，松江樞紐（上海松江站）投入使用，青浦新城17號線西延伸、滬嘉高速-嘉閔高架聯絡線建成通車。G318滬青平公路（G50金澤出入口-漕盈路）、油墩港航道整治工程先行段、松江段以及嘉松公路越江接線段等一批重大項目開工建設。
（三）以功能導入爲牽引，持續推動向新城集聚資源
堅持整體謀劃和協同推進，搭建市區協作、區區合作、區企合作平臺，加快高能級、高水平的項目資源導入，持續提升新城能級，彰顯特色優勢。持續向新城導入功能。依託市級統籌協調機制，自2022年起，市發展改革委會同市經濟信息化委、市科委、市國資委等12個市級部門和各新城，針對新城發展所需和短板弱項，在精準對接、供需匹配基礎上，圍繞企業總部、研發創新、公共服務、要素平臺等連續四年推動向新城導入功能性事項。持續跟蹤並協調推動各功能事項加快落地見效，推動新城進入“功能優化、資源集聚”的良性循環。深化區區結對合作。明確中心城區與新城一一結對關係（嘉定區-靜安區、青浦區-長寧區、松江區-黃浦區、奉賢區-徐彙區、臨港新片區管委會-浦東新區），簽訂合作框架協議。完善區領導互訪機制，加強區相關職能部門、各類經營主體間溝通對接，圍繞產業合作、文旅聯動、公共服務等領域提出20項區區結對合作重點項目，推動新城與中心城資源優勢互補。強化要素支持賦能。全面排摸新城低效產業用地並進行評估分類，圍繞觀察整改和整治退出兩類開展專項處置，近兩年累計處置超16平方公里。持續實施市級土地出讓收入支持和淨增建設用地獎勵政策，針對新城基礎設施、生態環境等領域區級重點項目給予市級財力支持。
（四）以優質均衡爲目標，持續增強新城綜合承載力
圍繞補短板、促均衡、提品質，紮實推進公共服務、生態空間等重點領域項目建設，持續提升新城吸附力。持續優化教育資源配置。結合學齡人口變化趨勢，科學規劃佈局新城基礎教育規劃項目，“十四五”期間，累計開辦中小學、幼兒園98所。促進教育資源優質均衡，各新城所在區全部被教育部認定爲義務教育優質均衡發展區。高標準、高起點打造“未來學校”，上海滴水湖學校正式開辦。推動產教深度融合，出臺松江、奉賢、臨港大學集聚區優化提升專項行動方案，着力激發大學集聚區對區域經濟的溢出效應。着力增強醫療服務供給。優化醫療資源配置和佈局，截至目前，五個新城已有6家市級醫院投入運營，中山醫院青浦新城院區、復旦兒科奉賢院區、岳陽醫院松江院區加快建設。提升市級醫院新城院區內涵建設，支持6家市級三甲醫院新城院區服務能級提升，推動導入一批優勢學科和特色學科。推進緊密型城市醫療集團和專科聯盟建設，將青浦、嘉定等區納入緊密型城市醫療集團試點區，有效聯動市區兩級醫療機構資源。推動文旅商體展融合發展。冰雪之星、“在水一方”科幻館、青立方運動中心等文體設施投入運營，臨港水上運動中心開工建設，成功將上海國際賽車場停車場打造成爲全市首個可容納3萬人以上的音樂節場地。持續舉辦F1中國大獎賽、上海帆船公開賽、中國國際女子賽艇精英賽等一系列高能級賽事，依託文旅商體展融合聯動引流量、聚人氣、促消費。2025年F1中國大獎賽吸引超過22萬人次到現場觀賽，外省市觀衆和境外觀衆佔比分別達到70%和15%，票房收入比去年增加30%，經濟效應較去年提升70%。出臺文創開發收入分配激勵試點政策，將新城區屬文化文物事業單位納入試點範圍，提升場館自我發展能力。加快建設生態宜居城市。規劃建設“一新城一綠環”，截至2025年底累計完成綠環主幹道貫通建設約75公里、水脈約200公里。着力完善住房保障體系，大力推進保障性租賃住房和新時代城市建設者之家建設籌措；先後出臺兩輪優化全市房地產市場政策措施，給予新城差異化購房政策支持。持續優化社區公共服務，出臺《上海市社區嵌入式服務設施建設工程實施方案》，將新城14個社區納入社區嵌入式服務設施建設國家試點。
（五）以宣傳推介爲手段，着力擴大新城影響力
樹立品牌意識，加強宣傳推介，講好“新城”故事，深化合作交流，擴大“朋友圈”、提升影響力，傾心營造主客共享、近悅遠來的良好氛圍。常態化展示發展成效。聯合市政府新聞辦連續兩年共舉辦10場“媒體看新城”活動，由分管委領導介紹新城發展總體情況，邀請市級相關部門與多家央地主流媒體參觀新城特色點位，開展全面的宣傳報道，全方位展示新城建設發展成果。集中開展招商推介。持續舉辦“潮湧浦江”新城發力活動，由市政府主要領導參加，發佈重點工作成果，圍繞產業細分賽道、重點區域建設、城市功能亮點等方面集中開展招商推介，指導各新城開展各具特色的分會場活動，形成“1+5+N”的“潮湧浦江·新城發力”系列活動矩陣。打造特色宣傳品牌。發佈新城城市形象宣傳片，在市發展改革委微信公衆號創設“新城加速度”板塊，及時推送市、區兩級新城發展的經驗做法和進展成效。加強新城宣傳與市經濟宣傳工作機制的充分銜接，依託經濟宣傳例會，圍繞特定主題向相關媒體和大V介紹新城發展成果。搭建溝通交流平臺，舉辦總部企業進新城系列活動，持續推進五個新城與中心城區結對聯動，加強中心城區跨國公司地區總部、外資研發中心及專業投資機構與新城的對接。
（六）以創新發展爲動力，着力打造新城亮點特色
緊扣新城特色產業發展方向，針對自身在區位、產業、生態、科創等方面的獨特優勢，聚力打造重點示範區域，集聚政策、資金、要素等各類資源，各揚所長加快形成“人無我有、人有我優”的新城特色功能。比如，嘉定新城着力構建“一脈七星”發展新格局，將七個重點區塊建設作爲“新城發力”的核心空間載體，建立統籌推進的工作機制。青浦新城着力打造中央商務區，聚焦3平方公里核心區集中發展總部經濟、科創經濟和公園經濟，以新一代信息技術爲主導，與華爲共同設立青浦（長三角）聯合科創中心。松江新城着力提升科創策源轉化能力，聯合上海科學院實質性籌備建設科學儀器創新港，依託松江大學城優化提升工作機制，着力打造松江大學城科創源。奉賢新城着力塑造新城城市品牌，聚焦城市招商推介和形象展示，舉辦“十五五”功能躍升主題季系列活動，多維度創新宣傳矩陣。南匯新城着力建設“創業之城、創客之家”，發佈臨港創客新政“十二條”“臨港·創客之家”方案，構建“360”全週期創客支持政策服務體系，大力吸引集聚年輕創新創業人才。
改革經驗
近年來，在市委、市政府領導下，市新城辦按照城市發展規律和實踐要求，緊扣新城獨立的綜合性節點城市定位，堅持規劃引領、改革突破，持續推動新城高質量發展取得階段性成效，探索形成了一些經驗。
（一）高度重視，強化統籌協調
新城建設是市委、市政府完善城市化發展戰略的重大戰略決策，是上海優化空間佈局、服務輻射長三角的重要戰略部署，事關可持續發展和綜合競爭力。新城建設發展工作涵蓋產業發展、綜合交通、公共服務、要素保障等多個領域，涉及政府、企業、社會方方面面。在工作中堅持高位推動，成立由市政府主要領導任組長的市新城發展推進協調領導小組，加強跨部門、跨領域問題研究協調。市新城辦積極發揮牽頭抓總作用，依託市級推進協調機制，會同市級部門統籌解決新城發展中的重大問題。
（二）市區協同，凝聚發展合力
新城建設發展工作系統性強、綜合性高、涉及面廣，工作中需要加強前瞻思考、全局謀劃、保持定力、整體推進。市新城辦在實踐中發揮好市區協同工作機制作用，聚焦產業規劃、綜合交通規劃、土地聯合收儲、功能導入等重點專項工作，組建市區共同參與的工作專班，強化分工協作，整合各類資源要素，形成上下聯動、優勢互補、同向發力的工作推進格局，合力推動各項任務加快落地。
（三）因地制宜，找準功能定位
新城資源稟賦各不相同，清晰準確的功能定位有助於在差異化競爭發展格局中取得優勢。市新城辦指導各新城在與中心城、鄰滬地區中客觀分析自身特有的比較優勢，立足新城各自潛力所在和發展所需，因地制宜精準把握新城功能定位和重點方向，推動形成新城差異化錯位發展格局。
（四）以人爲本，打造綜合功能
堅持以人民爲中心的發展思想，是我們做好新城建設發展工作的出發點和落腳點，堅持產城融合、以城聚人、以人興業，加快推動新城高質量發展。市新城辦協調市相關部門在綜合交通、公共服務等方面，圍繞補短板、促均衡不斷向新城導入優質資源。指導各新城以重點區域和特色功能爲支撐，圍繞小尺度、聚焦小切口，市區協同集中發力，率先出功能，以點帶面推動新城綜合功能提升。
【專家點評】把握新城建設核心邏輯 推動高質量發展上臺階
■ 鄧智團
上海“五個新城”建設作爲落實國家城市化戰略、優化市域空間格局、推動高質量發展的重大舉措，其核心邏輯在於構建人口集聚、產業升級、城鎮建設三者良性互動的發展生態。在超大城市向“多中心、網絡化”轉型的關鍵階段，新城憑藉獨立綜合性節點城市的定位，打破傳統“單中心集聚”的發展瓶頸，通過產業築基、城鎮提質、人口集聚的協同推進，不僅爲上海高質量發展注入新動能，更爲長三角城市羣協同發展提供了重要支撐，對超大城市郊區新城建設具有示範意義。其成功經驗至少體現在三個方面。
體制機制創新爲互動發展提供了堅實保障。上海建立了高位統籌的組織領導架構，形成“市級統籌、區級落實”的上下聯動機制，有效破解了跨部門、跨領域的協調難題，爲人口、產業、城鎮要素的順暢流動掃清了體制障礙，爲三者良性互動搭建了高效平臺。
城鎮建設提質爲互動發展築牢了硬件支撐。上海以“優質均衡”爲目標，持續增強新城綜合承載力。交通基礎設施方面，構建起新城與中心城區、長三角城市的快速聯通網絡。公共服務資源持續優化，各新城所在區均成爲義務教育優質均衡發展區，6家市級醫院投入運營。生態宜居環境不斷改善，保障性租賃住房加快籌措。
功能導入與品牌塑造爲互動發展注入了活力。上海圍繞新城特色產業細分賽道，推動一批重點項目落地，形成了錯位發展的產業格局。通過舉辦“媒體看新城”“潮湧浦江·新城發力”等系列活動，打造環上海·新城自行車賽等自主品牌賽事，持續擴大新城影響力，實現了產業發展、人口集聚與城鎮品牌提升的良性循環。
面向“十五五”，要以產業升級爲牽引，因地制宜強化新城功能定位，推動新城高質量發展再上新臺階。
精準錨定產業賽道，強化產業升級的核心牽引作用。要立足各新城資源稟賦和比較優勢，深化產業細分賽道規劃，推動產業向高端化、智能化、綠色化轉型。通過產業能級的提升，爲人口集聚提供高質量就業崗位，形成“產業升級-就業吸納-人口集聚”的正向循環。
優化人口集聚生態，夯實互動發展的人才基礎。要針對新城產業發展需求，制定差異化的人才政策，重點吸引年輕創新創業人才和技能型人才。完善人才住房保障體系，降低人才居住成本。提升公共服務精準度，圍繞人才子女教育、醫療健康、文化休閒等需求，持續優化資源配置，讓人才“引得進、留得住、發展好”。
深化城鎮功能提升，搭建互動發展的優質平臺。要持續完善交通基礎設施網絡，強化新城與中心城區、長三角周邊城市的互聯互通。推進生態環境與城鎮建設深度融合，拓展綠環貫通道和水脈建設成果，打造更多生態休閒空間。深化社區嵌入式服務設施建設，讓城鎮成爲產業升級的“孵化器”和人口集聚的“棲息地”。
健全協同推進機制，保障互動發展的持續效能。要進一步強化市區協同機制，聚焦產業規劃、土地保障、功能導入等重點領域，形成資源整合、同向發力的工作格局。深化區區結對合作，推動中心城區優質資源向新城持續輻射，促進要素自由流動。
（作者爲上海社會科學院研究員，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員）
