創新需要官僚制？權威研究者一個“意料之外，情理之中”的答案
2025年，諾貝爾經濟學獎頒給了三位致力於創新驅動型經濟增長理論的學者，再次印證了當今世界對於創新議題的高度關注。從國家角度來看，何種組織結構更能促進創新？政府應如何佈局與管理創新事務，又該如何將理想中的創新政策真正落地？《打造創新型國家》對此給出了“意料之外，情理之中”的回應——創新需要官僚制。
本書系統梳理了第二次世界大戰以來國家主導的創新實踐，打破了人們對官僚制的成見，指出官僚制並不一定要與僵化、遲緩和效率低下等負面因素聯繫在一起，而是可以成爲推動創新的堅實力量。本書榮獲2023年美國管理學會喬治·特里圖書獎，原書由愛沙尼亞三位深耕公共治理領域的學者合著，中文版則由廈門大學公共事務學院院長於文軒教授翻譯，他所撰寫的“譯者序”，不僅概括了全書的核心觀點，也特別闡釋了它對中國讀者的現實啓示。
《打造創新型國家》，[愛沙尼亞]雷納•卡特爾、沃爾夫岡•德雷克斯勒、埃爾基•卡羅 著，於文軒 譯，格致出版社出版
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譯者序
呈現給讀者的這本書，是2023年美國管理學會喬治•特里圖書獎的得獎之作。該書由耶魯大學出版社出版。耶魯大學出版社稱此書爲“石破驚天”之作。這本書是三代學人的學術結晶。三位作者的合作始於21世紀初，最初聚焦於發展型國家理論與創新政策，隨着時間推移，他們逐漸將研究重點轉向“創新官僚制”這一新興議題。三人既合作也各有分工。沃爾夫岡提供宏觀的政治哲學與公共治理框架，卡特爾強調比較政治經濟學與制度創新的分析，卡羅側重於經驗研究與案例比較，尤其是數字治理與技術政策。這本書不僅體現了他們二十餘年的學術積累，更代表了歐洲公共行政與創新研究的最新高度。這本英文著作已經被翻譯爲芬蘭語、葡萄牙語、西班牙語、德語和印尼語。我同三人中最資深的“師爺”沃爾夫岡•德克斯勒教授是多年的老友。我在新加坡南洋理工大學任教時就跟他有很多交流。每次跟他的交流，都會給我很多啓發。沃爾夫岡是愛沙尼亞塔林理工大學治理學教授、倫敦大學學院創新與公共目的研究所榮譽教授、印度尼西亞大學行政科學學院兼職教授。他也是歐洲公共行政認證協會前主席、愛沙尼亞總統顧問、美國國會高級立法分析師。他雖然是在美國獲得的博士學位，但是他的研究興趣卻是非西方公共行政。他對主流西方公共管理理論的批評，以及對亞洲文化價值觀和現代公共管理理論和實踐的融合，讓我這個亞洲人都讚歎不已。他的學術思想冷靜、客觀、獨立，我們的很多討論讓我意識到，我對世界的認知是狹隘和先入爲主的。2020年，我和我的研究生賈曉菏翻譯了沃爾夫岡在馬克斯•韋伯逝世100週年之際撰寫的文章《重識官僚制：馬克斯•韋伯與今天的公共行政》，文章發表在當年的《中國行政管理》雜誌上，一推出就受到學界的關注。文章雖然篇幅不長，但已被學界譽爲研究馬克斯•韋伯官僚制理論的必讀之作，其基本觀點也是這本書的基石。
馬克斯•韋伯
當下國與國之間的競爭，主要表現在科技與創新領域的競爭。創新能力的高低是一個國家未來政治、社會、經濟發展水平的重要決定因素。然而在公共管理學科，對創新的研究遠遠少於工商管理領域。其中一個重要的原因是在西方的社會科學研究傳統中，創新常常被置於自由主義的思想框架之中，其中最具代表性的莫過於熊彼特的“創造性毀滅”理論。他在《資本主義、社會主義與民主》一書中指出，企業家精神和市場競爭是推動經濟發展的根本動力，創新被理解爲一種源於企業家個體創造力和冒險精神的經濟活動。與此相伴隨的是哈耶克在《自由秩序原理》中強調的“自發秩序”理念：市場之所以能夠孕育創新，是因爲它能夠在沒有中央權威的情況下，通過分散知識的匯聚與自由競爭來發現新的可能性。這一傳統延續到20世紀後期的新自由主義浪潮中，創新逐漸被視爲市場自我調節機制的自然產物。克里斯坦森在《創新者的窘境》中進一步強化了這種邏輯，認爲顛覆性創新往往來自小型企業對既有市場秩序的挑戰，而政府的角色則被刻意淡化。這種觀念在硅谷的創業文化中得到了淋漓盡致的體現：自由、冒險和突破，似乎纔是創新的全部。然而，這種自由主義創新觀也存在明顯的侷限性。首先，它過於強調個體與市場的力量，而忽視了創新背後複雜的制度與組織支撐。其次，它傾向於將政府視爲“守夜人”，忽略了公共部門在承擔風險、設定方向和推動長期基礎研究中的核心作用。正如馬祖卡託在《創新型政府：構建公共與私人部門共生共贏關係》中所指出的，許多劃時代的創新——從互聯網到智能手機——都離不開國家長期投入與官僚機構的組織保障。
正是在這種意義上，《打造創新型國家》對“自由主義創新觀”的補充與修正具有重要學術價值。它通過“創新官僚制”這一概念，提醒我們：創新並非市場的偶然湧現，而是制度設計與公共治理長期作用的結果；真正的創新型國家必須在“自由探索”與“制度支撐”之間找到平衡。
在書中，作者特別指出，當前對創新政策的研究基本上假設政策的實施是外生的，關注的是政策和政策組合是否有效，很少討論它們是如何被設計和執行的。政府機構作爲具有能動性的行爲者起到的作用鮮少受到關注。
公共管理學研究的基石和重點是官僚制。“官僚”一詞在大衆印象中往往是僵化、遲緩和效率低下的代名詞。但這本書卻提出了一個看似悖論的命題：創新需要官僚制。作爲一名長期關注數字治理和比較公共行政的研究者，我深知“敏捷”與“穩定”這兩個看似對立的概念，恰恰構成了現代治理的張力與核心。2022年，清華大學薛瀾教授及其團隊把“敏捷思維”這一起源於計算機軟件工程的概念引入中國城市治理。2022年初，我在《學海》雜誌發表了《奔跑的大象：超特大城市的敏捷治理》一文，引入十大社會科學理論，構建了“敏捷治理”的中層理論框架並將之用於中國城市治理的案例研究。
非常巧合的是（其實也不是巧合，這是全球公共行政研究者共同思考的熱門議題），本書的作者們提出了一個極富啓發性的概念——敏捷性穩定。他們指出，真正的創新型國家必須同時具備探索與試驗的靈活性，以及執行與制度的穩定性。這本書提供了一個系統的理論框架，將這種敏捷性的動態能力，與制度化的穩定性結合起來，並稱之爲“創新官僚制”。
讀者們或許會疑惑：既然創新強調突破與顛覆，爲何還需要官僚這種傳統而沉重的機制？事實上，縱觀現代科學與技術的發展史，無論是德國物理技術帝國研究所推動量子力學和電氣工業的崛起，還是美國國防高級研究計劃局引領信息技術和互聯網的革命，都離不開制度化的組織支持、長期的公共投資和複雜的官僚網絡。換言之，真正的創新從來不是個人天才的孤立成果，而是制度設計、組織保障與社會合力共同作用的結果。
對德國的科技發展做出過巨大貢獻的物理技術帝國研究所
本書的一大亮點在於其跨越歷史與現實的案例分析。從19世紀德國到冷戰時期的美國，從歐盟“地平線2020”到日本“社會5.0”，再到新冠疫情背景下各國應對的差異，作者們通過宏大的歷史敘事與具體的制度考察，揭示了創新官僚機構如何在不同國家、不同階段發揮作用。這種縱橫比較不僅豐富了我們對創新型國家的理解，也讓人看到制度與文化、政治與經濟之間微妙的互動。
對中國的讀者而言，這種跨國比較尤爲重要。中國正處在加快建設創新型國家的關鍵階段，我們同樣面臨着在“敏捷”與“穩定”之間尋求平衡的挑戰。無論是數字政府建設、綠色低碳轉型，還是應對公共衛生風險、推動社會公平，都需要一整套具備韌性、兼顧穩定性與靈活性的制度安排。
作爲譯者，我尤其欣賞本書的一點是，它不僅僅停留在理論層面，而是在不斷回應現實問題。書中提出的“使命神祕感”和“官僚黑客”概念，生動解釋了公共組織如何維持內在的使命驅動力和變革動力。這些概念既有學術價值，也爲政策制定者和實踐者提供了新的視角。
我相信，這本書對於中國的學術界、政策界和公衆，都會有重要的意義。對於學者而言，它提供了一個新的研究議題——把官僚制重新放回創新敘事的核心；對於政策制定者而言，它揭示瞭如何構建和維持創新官僚機構，以應對氣候變化、人口老齡化、數字治理等“棘手問題”；對於普通讀者而言，它則講述了一段段鮮活的制度故事，讓人認識到國家與社會創新之間的複雜互動。特別重要的是這本書對西方主流創新理論和思想的挑戰，對當下中國公共管理學界致力構建自主知識體系和話語體系，講好中國故事非常有啓發和參考價值。
