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撰文｜周葉斌

2026年1月，美國總統特朗普簽署行政令，宣佈美國將退出 66個國際機構，理由是這些機構“損害美國的獨立性”，“將納稅人的錢浪費在無效甚至敵對的項目上”。

這延續了特朗普上任後美國持續減少參與國際合作機構的趨勢，尤其是與衛生、科研、可持續發展相關的組織，如上任伊始就宣佈美國退出世界衛生組織、聯合國科教文衛組織。

而在此次“一口氣退羣66個”後的兩週，恰好也是美國正式完成退出世界衛生組織的時間點。這一系列動作不禁引人追問：美國爲何持續撤出國際機構？作爲全球科技與經濟實力最強的國家之一，“退羣潮”究竟意味着什麼？

01 “退羣行動”中影響最深遠的一步

這次美國退出的66個國際機構包括31個聯合國附屬機構與35個其它國際合作機構。其中，最受關注的莫過於與氣候變化相關的兩大核心機構：《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）和政府間氣候變化專門委員會（IPCC）。

此前，美國已退出了《巴黎協定》，而UNFCCC正是包括《巴黎協定》、《京都議定書》在內的全球減排機制的法律基礎。如果說UNFCCC構成了國際社會應對氣候變化的制度框架，那麼曾於2007年獲得諾貝爾和平獎的IPCC，則提供了這一框架賴以成立和運轉的科學共識基礎。

IPCC由世界氣象組織和聯合國環境規劃署於1988年共同設立，核心使命是評估人類活動導致的氣候變化風險，併爲各國政策制定提供科學依據。每5—7年發佈一次的《氣候變化評估報告》，是全球氣候談判最重要的知識基礎文件，對後續國際協議的達成具有決定性影響。

退出UNFCCC與IPCC，意味着美國政府全面退出國際社會關於氣候變化的科學討論、政策協商與集體行動。這不僅延續了特朗普政府長期否認或弱化全球氣候變化的執政邏輯，也很可能是此次“退羣行動”中對全球治理體系影響最深遠的一步。

02 損失的不僅是錢，還有科學人才

不僅是氣候變化，整個環保、可持續發展領域都是美國的退羣重災區。

例如，美國宣佈退出的機構還包括國際自然保護聯盟（IUCN），全球規模最大、歷史最悠久、影響力最廣的自然保護組織，因發佈《瀕危物種紅色名錄》而廣爲人知。該名錄被視爲評估全球野生動植物生存狀況最權威、最系統的參考依據。

此外，國際可再生能源機構、國際太陽能聯盟等多個推動能源轉型與可持續發展的國際組織，同樣被列入退出清單。

美國政府在宣佈退出這些機構時，反覆強調“節約納稅人開支”。但該說法在事實層面難以成立。

參加國際組織從來都不是美國主要的財政負擔，美國對聯合國體系的總出資額，僅佔其聯邦政府預算的0.2%。更何況此次退出的多個項目並非獨立運作的國際機構，例如聯合國水機制、聯合國海洋協調機制，本身並無單獨預算，所謂“退出以節省經費”，在邏輯上難以自洽。

按聯合國會費比例估算，美國退出的31個聯合國相關機構，在2024年預算中合計出資約1.2億美元。作爲對照，僅特朗普本人主導的白宮東翼辦公室拆除與重建項目，在2025年7月至12月期間，預算就從2億美元激增至4億美元。

從影響上看，雖然參與國際機構的支出只是美國財政的很少一部分，但對很多國際機構而言，這卻是經費預算的重要組成。因此，美國的退出，對這些國際機構乃至相關議題的國際合作，很可能帶來巨大的經濟挑戰。

此前美國宣佈退出世界衛生組織時，該問題已顯露無遺。美國長期是世衛組織最大的單一資助方，出資佔其年度預算的12%—15%。美國的退出，迫使世衛組織削減項目與人員規模，其中包括減少在非洲等發展中國家的公共衛生援助。

但財政壓力並非唯一挑戰。

美國退出國際機構往往還意味着專業能力的流失。在世衛組織案例中，美國不僅撤回官方代表，其國立衛生研究院、疾病控制與預防中心的專家參與也受到限制。對部分以技術和數據爲核心的機構而言，這種損失甚至可能超過資金本身。

同時，在一些國際合作中，離開美國的參與，相關議題能否繼續被有效推進也有疑慮。美國仍是全球最大的經濟體，是全球最大的原油生產國，也是最大的石油消費國。當美國拒絕參與全球氣候變化、可持續能源轉型對話，甚至是積極推動反向操作，相關國際機構必然面臨更多阻礙。

03 閉門造車能維持領先地位嗎？

過去一年，排外、反對國際合作無疑是特朗普政府最重要的底色之一。在這屆美國政府的思維裏，只要參與多邊的國際機構，美國都會被佔便宜；參與交流合作，都是美國被竊取知識、技術。

但現實是即便是全球經濟科技最發達的國家，仍然在健康、科研乃至社會問題上依賴與其它國家的磋商、合作。退出大量國際機構的同時，特朗普政府希望通過雙邊合作的方式，選擇性地就部分議題與其它國家合作。

這麼做的底層邏輯不難理解，在特朗普政府看來，雙邊合作中，美國更有可能通過自己的大國強勢獲得更優的合作條件。反對多邊合作，其實從來不是美國被佔便宜，而是美國沒有佔到足夠多的便宜。

然而，該邏輯忽視了國際機構產生的現實原因。在許多跨國議題上，多邊機制的效率遠高於需要逐一推進落地的雙邊協議。以公共衛生爲例，美國退出世衛組織後，歷經數月談判，也僅與九個非洲國家達成合作安排；而對部分政治關係緊張的國家而言，退出多邊機構，幾乎等同於徹底失去合作渠道。

應對全球氣候變化、轉型可持續發展更是代表了未來發展方向，美國政府的退出並不會逆轉全球轉向新能源的潮流。相反，退出UNFCCC、IPCC，只會讓美國更難了解相關進展，在相關議題上發言權更少。在自己不佔優的新能源領域，如此閉門造車大概很難讓美國再度偉大。

參考文獻：

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[4].https://betterworldcampaign.org/budget/breaking-down-the-31-un-agencies-impacted-by-us-withdrawal

[5].https://earth.org/trump-withdraws-us-from-66-international-organizations-including-pivotal-climate-treaties/