要保證效益，要降低成本，上海如何改革成本預算績效管理？

習近平總書記強調“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。黨的二十屆三中全會聚焦國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，明確提出要加強公共服務績效管理，強化事前功能評估，爲成本預算績效管理改革錨定了實踐路徑。2023年以來，上海市以習近平新時代中國特色社會主義思想爲根本遵循，按照“第一年試點、第二年推廣、第三年提升”分步實施成本預算績效管理改革，通過清單式管理和項目化推進，橫向到邊，實現主要部門全覆蓋，重點政策和項目全覆蓋；縱向到底，推動市、區、街鎮各層級改革，建立了成本預算績效管理工作體系，2023、2024、2025年同口徑降本幅度超過10%，在降本增效、優化管理、深化改革等方面取得了階段性成效，爲推動高質量發展提供堅實保障。

把握核心需求，錨定改革方向

成本預算績效管理是一種基於成本、質量、效益分析與比較的管理方式，核心在於將績效與預算深度融合，形成全新的預算績效管理模式，更加科學地確定項目的效益和成本控制水平，在保證同等產出和效益的情況下，實現成本最小化。推進成本預算績效管理改革，是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想、深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要舉措，是市委市政府部署推進的重點改革工作，也是破解超大城市發展過程中資源約束、效率瓶頸等難題，提升政府治理整體效能，推進財政可持續發展的內在需要。

改革源於發展實踐的深層需求，更是對習近平總書記關於財政工作重要論述的落地落實，主要體現在三個方面：

一是落實中央財稅體制改革部署的具體行動。2018年出臺的《中共中央 國務院關於全面實施預算績效管理的意見》和2021年國務院印發《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》，均明確要“強調成本效益”。2025年《政府工作報告》提出“開展中央部門零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新”，強調“堅持政府過緊日子，推進財政科學管理，嚴肅財經紀律，嚴禁鋪張浪費，騰出更多資金用於發展所需、民生所盼”。

二是貫徹市委市政府推動高質量發展的工作要求。市委市政府高度重視成本預算績效管理工作，市領導多次在市委深改委會議、市委常委會、市委財經委員會會議、市委審計委員會會議等多個重要會議上對成本績效工作作出重要指示；持續對多個領域成本預算績效管理作出批示，要求開展成本績效分析。2025年3月，市委書記陳吉寧在專題調研財政工作時明確強調，要持續深入抓好財稅體制改革的各項任務，推進成本預算績效管理改革提質增效，穩妥有序開展好重點領域改革試點，更好爲國家試製度、探新路。

三是破解上海財政發展現實難題的關鍵舉措。從上海實際看，近年來財政收入增長速度逐步放緩。同時，科技、教育、社保等重點領域支出需求較爲旺盛，惠民生、促消費、增後勁需要進一步加大支持力度。當前和今後一個時期，財政收支矛盾更爲突出，緊平衡態勢更加凸顯，財政可持續發展面臨較大壓力。在此情況下，部分項目資金的使用還是存在不同程度的閒置浪費、低效無效現象。因此，成本預算績效管理改革提質增效也是現實所需，不僅有助於緩解收支矛盾，也倒逼職能部門強化科學化精細化管理，推進政府治理創新，高效規範地使用財政資金。

加強系統謀劃，築牢制度支撐

成本預算績效管理改革是一項綜合性工程，涉及面廣、改革難度大，上海市堅持系統思維、整體謀劃，從全市層面統籌形成“1+2”的制度框架體系，爲改革落地見效提供堅實保障。

（一）頂層設計一張“路線圖”。2023年9月印發的《上海市加強成本預算績效管理的實施方案》是全國首個由省級政府層面印發實施的成本預算績效管理文件。重點明確了四方面內容：一是確定總體目標。推動成本預算績效管理改革，加快建立“預算申請問成本、預算安排核成本、預算執行控成本、預算完成評成本”的成本預算績效管理體系。二是明確實施路徑。2023年起，“第一年試點、第二年推廣、第三年提升”，按照“三步走”分步實施改革。三是提出重點任務。包括全面實施成本預算績效分析、加強重點領域成本管控、優化全過程管理鏈條、加快標準體系建設、健全管理制度體系等五方面18條具體任務。四是強化組織保障。市級層面建立成本預算績效管理改革工作機制，形成市委市政府統一部署，市人大監督聯動，市財政部門牽頭協調，各市級預算部門、各區主責落實的成本預算績效管理工作機制。

（二）配套繪好兩幅“實景畫”。一是分年度制定工作方案。在實施方案的基礎上，《上海市2024年度全面推開成本預算績效管理工作方案》和《上海市2025年度成本預算績效管理提質增效工作方案》先後印發實施，明確全年目標和任務。二是制定印發項目和政策分析《操作指引》，明確“誰來做”“怎麼做”“做什麼”“做完怎麼用”，細化完善參考提綱、示例或模板等工作範本，如工作通知等程序類，成本覈算分析和指標編制等說明類，分析方案、分析報告等模板類，推動提升成本預算績效分析的規範化、標準化水平。

聚焦關鍵環節，提升改革質效

2023年以來，組織各市級部門對預算800萬元以上及其他重要項目和政策進行全面梳理，各區參照梳理，形成市、區目錄清單，共近3000個項目，涉及資金量6000多億元，全面開展成本預算績效分析。通過清單式管理和項目化推進，橫向到邊，實現主要部門全覆蓋，重點政策和項目全覆蓋；縱向到底，推動市、區、街鎮各層級改革。緊扣科學確定績效基線、優化業務管理流程、深化成本覈算分析、優化完善管理機制“四個環節”，着力找準降本增效和管理優化的關鍵點，形成了一批可供複製推廣的分析方法。

（一）狠抓事前功能評估。有效落實黨的二十屆三中全會和十二屆市委五次全會關於強化事前功能評估等部署要求，科學評估項目功能定位，論證是否與發展階段、公衆需求、財力許可相適應，突出基本功能，注重關口前移，做好前期規劃，找準不同方案下綜合效益最優水平，設立績效基線，有效避免部分領域超越實際需要、設施設備功能冗餘浪費、投入保障過高等問題。如“市域鐵路項目”在確保核心功能的前提下，通過將部分站點和停車場由地下線調整爲地上佈置，調整尚不成熟的遠期規劃線路等，有效優化建設規模，共計優化建設規模6.1萬平方米。

（二）強化比較研究分析。廣泛調研收集倫敦、東京等國際城市，國內重要省市數據情況，通過國內與國外、市級與區級、同行業同領域多層次全面對標，橫向看差距找短板，縱向看變化明趨勢，確定更合理的績效水平和最低的成本水平。比如，“市屬公共污水處理系統運營管理”項目先與國內外大城市對標，找準發展方位。對標發現，其服務規模和服務標準在國內外重點城市中居於前列，但服務成本高於部分城市。再縱向同口徑對比我市行業歷史數據，對人工成本、動力費、藥劑費、修理費等主要支出項進行對比分析。最後通過改革現有成本規制結算模式、鼓勵企業加強成本運行監控、強化污水污泥資源化利用等一系列舉措，將單位污水污泥處理成本進一步降低。

（三）全面剖析業務流程。深入工作一線，摸清歷史成本和工作流程的對應關係，將業務流程細化到最末端節點，將成本分解至人工、材料、設備、能耗等細項構成，加強各環節成本合理性的分析研判，實現成本精細化管控。比如，“12348”公共法律服務平臺項目通過在熱線中心“蹲守式”調研，全面梳理細化各項服務的工作流，形成熱線、網絡、實體三大平臺22條績效基線，並進一步形成不同時段、更加精細的成本模型，針對凌晨時段熱線實際來電率不高，人員配置相對富餘的情況，形成更加合理的人員配置優化方案。

（四）探索從着眼於“一件事”的降本增效擴展到“一類事”的成本管控。對績效目標、業務流程、成本構成、管理模式相近的項目打包整體開展成本績效分析，打破部門壁壘，突破樣本侷限，從盯着“某個點”到處理“整個面”，從疏通“單環節”到打通“全流程”，實現從個案處理到同類優化的轉變。通過梳理共性事項，界定支出範圍，強化對標分析，找到“最大公約數”，建立統一標準，找出更優模式。比如，“高校物業管理費一類事”針對28所市屬公辦高校“保安、保潔、綠化、維修、宿管”等5項共性服務模塊，統一各高校物業管理績效基線，並按照“中心城區、郊區”等分類分層原則，形成“崗位標準”等成本定額和支出標準建議各20個。又如，“數字化運維項目”將預算審覈模式從原有的基於“資產規模乘以費率”覈定轉變爲基於“實際運維事項發生成本”覈定，形成運維服務標準化事項64項，公共服務標準74個，成本定額標準33個。再如，組織各區財政局對公益林養護、公共綠地養護、景觀燈光維護、生活盒子運營等13個跨區“一類事”開展比較研究。充分借鑑國際地鐵聯盟先進經驗，梳理確定關鍵共性指標，研究設置標杆值，推動全市基本公共服務均等化。

突出實踐成效，賦能治理升級

從“降本增效”到“優化管理”，關鍵在於將成本意識貫穿於政府管理履職的全過程，構建“以成本定標準、以標準促改革、以改革提質效”的良性循環。

（一）實事求是降本增效。通過釐清保障邊界、評估功能定位、加強精細管理、推動技術升級、優化體制機制等路徑，精準擠出預算“水分”，同口徑降本率達10%以上。比如，“軌道交通運營補貼項目”擬通過優化管理流程，降低冗餘車輛日常維修成本，提高生產效率，節約運維成本，落實降本增效方案。又如，市發展改革委、市財政局研究制定《進一步強化市級建設財力項目成本績效管理工作方案》，完善政府投資項目全生命週期成本管控機制。

（二）創新深化財政改革。一是深化推進零基預算。各級財政部門以成本預算績效管理改革爲契機，對量大面廣的項目支出集中開展一輪“體檢”，將節省下來的資金用在重大戰略任務和重要民生領域，真正用到了“刀刃”上。將分析結果與預算安排掛鉤，從“先有預算後有成本”向“先有成本後有預算”轉變，把績效理念和方法深度融入預算管理，充分發揮預算績效管理在改變財政支出只增不減固化格局、加大財政支出優化整合力度，打通預算績效“最後一公里”。二是推進標準體系建設。堅持問題導向和結果導向，通過開展一個項目、出臺一批標準、規範一個領域，建立公共服務績效、成本定額、財政支出合理水平的標準“量尺”，形成一批公共服務、成本定額、財政支出“三個標準”，主要涉及物業管理、設備購置、大型活動、維修改造、服務保障等領域，促進財政管理法治化、科學化、標準化、規範化。三是促進財政政策精準發力。圍繞特定政策目標，全面梳理評估領域內各項政策設置及實施情況，創新開展一攬子財政政策分析，剔除重複、彌補缺位、調整錯位，強化政策資金統籌，把有限資源聚焦到重點產業和重點任務上。比如，“穩就業”一攬子財政政策分析，全面梳理全市就業政策，聚焦資金佔比約80%的18項政策，歸併清理成效不高、功能重疊、執行環境變化的政策，進一步聚焦特定人羣就業和重點產業方向，優化財政政策供給。

（三）促進提升政府治理效能。算好“成本賬”“發展賬”，促進更多政府部門、企事業單位強化科學化、精細化管理，撬動公用事業、公共服務等多個重要領域深層次改革。比如，推動國有企業壓減冗員、關停低效產能、調整產業佈局，加快新技術、新能源、新模式應用；出臺或修訂成本規制及相關績效考覈管理辦法，明確定額標準，用制度管人、辦事，助力消除權力尋租空間，推動黨風廉政建設。2025年7月，《上海市推進市屬國有企業公共服務事項成本績效管理工作方案》審議通過，聚焦國有企業涉及財政支持的公共服務事項，重點推進地面公交、水上客運、軌道交通、污水處理、垃圾處置等項目成本績效分析，激發國有企業降本增效內生動力，加強國有企業公共服務事項成本管控。“市屬公共污水運營處理項目”修訂印發《上海市污水處理成本規制管理辦法》，制定《上海市市屬公共污水處理系統運營績效考覈辦法》，進一步健全結算、考覈和管理機制。又如，加強政府購買服務管理，全面梳理購買服務項目，計劃2025年至2027年實現成本績效分析全覆蓋，建立預算管理、採購管理、合同管理、考覈驗收等全生命週期管理機制。再如，提升公共服務質量，文化場館“基本運行一類事”和“布展、陳列經費一類事”通過劃定保障邊界，整合運營力量，探索多元化收入，增強自我造血功能。

總結髮展經驗，放大改革成效

成本預算績效管理改革是對現代預算制度的探索，也是政府向科學化、精細化管理邁出的重要一步。上海市形成一系列行之有效的工作舉措，其改革實踐被財政部作爲典型案例在全國推廣。

思想引領是根本。要始終以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，深刻把握“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的核心定位，將成本績效管理改革深度融入國家治理大局，把提升政府治理效能、提高羣衆滿意度作爲重要評價標準，確保改革不偏離降本增效、優化管理正確方向。

高位推動是關鍵。成本預算績效管理改革觸及政府治理舊有管理方式，部分部門認識仍存在障礙。市委市政府領導多次研究改革工作，在重要會議上反覆強調加強成本效益分析，連續兩年召開全市工作部署會議，以上率下、層層壓實，帶動各項工作順利推動，形成了上下同心、協同推進改革的強大合力。

機制創新是保障。成本預算績效管理通過建立財政與業務部門“雙牽頭”的工作機制和納入黨政領導班子考覈的激勵機制，既壓實了業務部門主體責任，提高了部門的積極性，又加強了財政部門的統籌管控力，構建“權責清晰、協同高效”的治理機制，充分激發改革內生動力。

實地調研是基礎。堅持“不唯增、不唯減、只唯實”，深入一線調研，細緻覈驗情況，是確保後續降本增效措施貼合實際、具備可操作性的重要基礎工作。

數據支撐是保證。數據質量是分析的根基，涵蓋財務與業務兩方面。項目實施單位普遍缺乏分賬覈算機制，部分預算項目數據依賴手工記錄，部分單位使用第三方管理平臺，存在數據資產外流與業務捆綁風險。因此，要打開結構分析，摸清檯賬底賬，強化財務數據與業務數據的整合共享，爲分析的科學性與精準性提供堅實數據基礎。

落實應用是重點。做出分析報告不是成本預算績效管理工作的終點，應通過預算安排的“硬約束”，將評估結果切實應用落實到預算管理工作中。分析過程中提出的各項業務管理優化舉措落實需要更多協同部門參與，並運用多元化的激勵和約束機制，將改革成果真正成爲政策完善的“催化劑”和管理提升的“助推器”，推動政府治理能力整體提升。

下一步，我們將持續深化習近平新時代中國特色社會主義思想的實踐運用，深入貫徹落實黨的二十屆三中、四中全會提出的關於加強公共服務績效管理和強化政策實施效果評價等要求，對標對錶加強財政科學管理要求，以“常態化、長效化、系統化”爲目標，進一步推動成本預算績效管理改革向縱深發展，加強重點領域、重點項目和一攬子財政政策成本績效分析，深化完善事前功能評估、成本定期分析、定額動態調整、預算優化安排的工作機制，不斷提升財政政策效能和資金使用效益，更好推動高質量發展，推動政府治理體系和治理能力現代化再上新臺階。

■專家點評

攻堅成本預算績效管理 健全現代預算管理模式

鄭春榮

預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動範圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。預算績效管理是健全現代預算制度的重要舉措，黨中央、國務院對此高度重視。黨的十九大報告提出要加快建立現代財政制度，全面實施績效管理。2018年，國家出臺了全面實施預算績效管理的意見，提出要建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，標誌着我國全面實施預算績效管理。

隨着預算績效管理工作的不斷深入，一種基於成本、質量、效益分析與比較方法的預算資金分配與管理模式應運而生，它就是成本預算績效管理。它以目標爲導向、以項目成本爲衡量、以業績評估爲核心，由各部門在職責範圍內合理確定績效目標，制定計劃實施方案，並在成本效益分析的基礎上編制預算，推動實現財政資金配置的科學性、績效性。近年來，全國已有超半數省份開展了成本預算績效管理試點。縱觀上海近年來的改革實踐，勇於化財政壓力爲改革動力，已構建成型一套科學規範、約束有力，與預算管理深度融合的成本預算績效管理機制，成效顯著，亮點頗多。

一是頂層設計，制度先行。上海出臺了全國首個由省級政府層面印發實施的成本預算績效管理文件，進行了整體性制度性創新，包括確定總體目標、明確實施路徑、提出重點任務和強化保障等，以系統思維謀篇佈局，有條不紊實施。

二是圍繞政府治理效能的提升，紮實推進。將成本績效理念和方法融入預算管理全過程，實現了成本績效分析與事前評估、預算評審、績效評價環節的銜接融合，着力找準降本增效和管理優化的關鍵點，形成了一批可供複製推廣的分析方法。

三是舉一反三，促進財政管理法治化、科學化、標準化和規範化。在改革中對績效目標、業務流程、成本構成、管理模式相近的項目打包整體開展成本績效分析，打破部門壁壘，建立統一標準，探索從着眼於“一件事”的降本增效擴展到“一類事”的成本管控。

最後需要指出的是，世界各國對於績效預算的探索已經超過了50年，仍然存在許多難以克服的挑戰。例如有些績效目標是長期性的，很難在短期內衡量和評價；績效預算的實施要求財政部門掌握充分的信息，並能夠對投入進行嚴格的監督和控制，這對財政管理能力提出了很高的要求；社會效益的評價遠比商業效益的評價複雜；當前國內外經濟形勢複雜，項目成本和收益的核算面臨較大的不確定性，等等。

當前上海的成本預算績效管理改革已走在全國前列，形成一系列行之有效的工作舉措，其改革實踐被財政部作爲典型案例在全國推廣。黨的二十屆四中全會通過的“十五五”規劃建議提出“加強預算績效管理”，對成本預算績效管理提出了更高的要求。相信在上海各級政府及相關部門、績效工作者的共同努力下，改革必將披荊斬棘中穩步推進，形成新的上海經驗，以全新的現代預算管理模式助力我國經濟發展和民生保障。

（作者爲上海財經大學公共管理學院教授）