歐盟無限期凍結俄羅斯資產威脅全球金融體系

12月18日至19日，歐盟峯會將在布魯塞爾舉行。歐盟領導人計劃在峯會上就動用俄羅斯被凍結資產援助烏克蘭進行討論。歐盟對俄資產無限期凍結並非突發舉措，而是循序漸進的制度安排。在烏克蘭危機升級前的八年間，西方採取的是有限的臨時性制裁框架，針對特定個人和實體，每半年需獲得歐盟全部27個成員國一致同意方能延長，實質上賦予了每個成員國否決權。這種高度制度化的約束使俄央行雖承受制裁壓力，但通過利率調整、資本管制和向亞洲市場轉向等措施得以維持金融穩定。

俄羅斯2022年2月對烏克蘭發起特別軍事行動後，西方國家凍結了俄羅斯約3000億美元海外資產。其中，歐盟凍結俄羅斯中央銀行價值約2100億歐元的資產。

針對被凍結的俄羅斯資產，歐盟構建了三層遞進式使用方案。第一層：風險利潤提取機制。面對直接沒收本金的巨大法律障礙，2024年2月，歐盟理事會通過“風險利潤”機制，禁止金融機構將利息匯回俄羅斯，而是建立獨立的會計制度將其重新定向用於支持烏克蘭。2024至2025年期間，歐盟已利用這些利息向烏克蘭支付了約60億歐元。這種“溫和”的做法雖然迴避了“沒收本金”的法律陷阱，但同樣暴露了根本矛盾：原始託管合同規定利息屬於俄央行，制裁權如何突破資產的所有權約定？

第二層：賠償貸款機制。歐盟提議以凍結資產爲抵押，向烏克蘭提供“補償性貸款”，這筆貸款只有在烏克蘭獲得俄羅斯戰爭賠償後才需償還。由於這一貸款機制的期限長達45年，而俄羅斯在可預見的未來也不可能支付戰爭賠款，貸款實質上等同於資產的準沒收，歐盟試圖通過延長時間維度來掩蓋轉移的永久性。

第三層：無限期凍結決議。本月12日通過的歐盟決議構成了三重突破：其一，打破“全體一致”原則，採用特定多數表決（25∶2），直接廢除成員國否決權；其二，援引歐盟條約第122條（原爲應對自然災害/疫情的內部互助條款）處理他國主權資產，這是條款功能的扭曲；其三，“無限期”概念的引入消除了法律上的臨時性和可逆性預設，轉變爲永久管制。

歐盟之所以這麼做是爲了緩解烏克蘭的融資困境。根據世界銀行評估，烏克蘭未來10年的重建成本預計超過5000億美元，而被凍結的俄羅斯資產僅能覆蓋其約60%的需求，這意味着仍有2000億美元以上的資金缺口。於是無限期凍結俄羅斯資產就被視爲了最直接、最“合理”的解決方案。

歐盟這一決定對全球金融體系造成了系統性威脅。儲備貨幣體系的運行前提是央行對資產安全性的制度信任。歐洲央行行長拉加德已明確警示：凍結沒收主權資產將摧毀儲備貨幣體系的信任基礎，促使各國對西方金融機構的外匯存放進行重新評估。經濟學家薩皮爾的警告更具指向性：若動用凍結資產本金，歐洲清算系統將瀕臨倒閉，進而引發歐洲銀行系統流動性危機。

歐盟的這項決議不僅是經濟政策，更是強權對國際法規則體系的直接挑戰：首次由工業化國家聯合凍結並動用他國央行資產，首次援引國內緊急條款處理跨境資產問題，首次將金融制裁與戰爭賠償制度化關聯，三者疊加構成了對既有秩序的系統性突破。從更深層的角度看，這預示了國際關係迴歸“叢林化”趨勢。

相關當事方也由此陷入困境。首先，歐盟贏得了爲烏克蘭融資的戰術勝利，卻面臨系統性戰略風險。它創造了令人擔憂的先例——大國可以突破規則以實現政治目標。其次，於烏克蘭而言，即便獲得了短期融資支持，未來仍將面臨融資斷層風險，最終可能在極其不利的條件下與俄羅斯談判。此外，對俄羅斯來說，其金融調控能力和國際融資能力將大大削弱，同時會加速去美元化進程，減少對西方金融體系的依賴。

俄央行已將其未被凍結的外匯儲備從美元和歐元轉換爲黃金等，並推動與主要貿易伙伴使用本國貨幣結算，以繞開美元和歐元支付系統。同時，俄羅斯還持續完善SPFS（俄羅斯金融信息傳輸系統），探索央行數字貨幣在跨境支付中的應用。這些舉措雖然短期成本高昂，卻代表了對金融制裁的根本性對沖，是對叢林法則的理性回應。

歐盟凍結俄羅斯資產並試圖動用其本金的舉動表明：當國際法規則與大國利益產生衝突時，大國傾向於改變或忽視規則而非約束自身利益，由此引發的必然結果是國際秩序將進一步碎片化。

（作者系復旦大學世界經濟研究所副教授）