學術圓桌 | 高質量立法是新時代高質量發展的法治根基
編者按 習近平總書記指出：“發展要高質量，立法也要高質量。要以立法高質量保障和促進經濟持續健康發展。”“十五五”開局之年，三部法律出臺，將黨中央關於生態文明建設、民族團結進步、國家發展規劃的重大部署同人民所想所願緊密相連，是充分發揮法治“夯基壘臺”作用、護航中國式現代化行穩致遠的重要標誌。
■主持人：於 穎 本報記者
■嘉 賓：蔣惠嶺 同濟大學法學院院長、馬克思主義研究院首席專家
王永傑 中共上海市委黨校副校長、教授
李建偉 上海社會科學院智庫處處長、法學所副所長、研究員
主持人：十四屆全國人大四次會議通過生態環境法典、民族團結進步促進法、國家發展規劃法。這三部重要法律出臺，順應時代所需、回應人民所盼，是以法治建設爲“十五五”開局起步夯實基礎的重要標誌。高質量發展離不開法治保障。如何理解以高質量立法築牢高質量發展的法治根基的深刻內涵及重要意義？
蔣惠嶺：“十五五”開局之年，全國人大一天通過三部非常重要的法律（其中包括中國第二部以“法典”命名的法律），可以說是“法治開局”的標誌。在作爲法治中國建設總目標、總抓手的社會主義法治體系中，首要的也是“完備的法治規範體系”。這一歷史性的進步同時也體現了我國對高質量立法的新期待。高質量立法是新時代高質量發展的法治根基，其意義可以從四個方面體現出來：
一是高質量發展一定是有目標、有規劃、有強大續航能力的發展，而高質量立法的重要標準就是目標明確、制度科學、責任清晰、行之必果。
二是高質量發展必須有法治化的營商環境，而高質量立法是法治化的基礎條件，最終以完備的法治規範體系爲發展中出現的權利義務關係劃定邊界，將法治化水平提到一個新的高度。
三是高質量發展追求以人民爲中心，實現全體人民對幸福生活的嚮往，而高質量立法必然在最大程度上反映民意、體現民主，將人民意志轉化爲具有強制力的規範，與高質量發展相輔相成。
四是高質量發展一定不是隻談物質和效率而忽視公平和正義，而高質量立法也必然以公平正義爲根本價值追求，強化了高質量發展的筋骨。
王永傑：法治與發展不是彼此分離的兩個體系，而是相互嵌入、彼此塑造、協同演進的統一體。高質量發展不是單純追求速度和規模，而是創新、協調、綠色、開放、共享的發展。立法的高質量，就在於能夠把這些發展理念轉化爲清晰、穩定、可執行的制度規則，使發展從政策倡導走向法治保障，使改革從經驗探索走向規範運行。
生態環境法典、民族團結進步促進法、國家發展規劃法之所以具有標誌性意義，不僅在於其回應了生態文明建設、中華民族共同體建設和國家治理現代化的現實需要，更在於它們通過法的形式把國家目標轉化爲長期有效的制度承諾，從而把不確定的社會訴求、政策目標與治理要求，轉化爲可預期、可遵循、可監督的法治秩序。三部法律的通過，標誌着“十五五”開局階段我國正在把高質量發展的重大命題，從政策層面進一步推向法治層面。它既說明發展要高質量，立法同樣必須高質量；也說明今天衡量立法水平，已經不能只看文本是否完備，更要看其是否能夠回應時代問題、塑造穩定預期、促進公平正義、服務長遠發展。由此，高質量立法之所以是高質量發展的法治根基，就因爲它不僅在保障發展，更在定義發展；不僅在維護秩序，更在塑造秩序。
李建偉：以法治引領和推動高質量發展，是習近平法治思想的重要落實。習近平總書記提出，“實現經濟從高速增長轉向高質量發展，必須堅持以法治爲引領”“要以立法高質量保障和促進經濟持續健康發展”，並多次強調“發揮立法的引領和推動作用”。三部重要法律出臺，是貫徹落實習近平法治思想，着眼人與自然和諧發展、聚焦中華民族共同體建設、統領國家發展戰略實施，以法治引領和推動高質量發展的重要落實與生動實踐。
以法治引領和推動高質量發展，是馬克思主義中國化時代化的重要篇章。法律，形式上屬於上層建築，其實質是具體的、活的生產關係。法治爲高質量發展護航，本質是通過主動優化生產關係，解放和發展社會生產力，推動社會發展進步。以法治引領和推動高質量發展，豐富和發展了我們認識世界、改造世界的世界觀和方法論，開闢了馬克思主義中國化時代化的新境界。
以法治引領和推動高質量發展，具有重大的理論意義和實踐價值。這體現和表明中國共產黨在科學把握執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律上的進一步成熟，在認識世界、改造世界征程上從“必然王國”到“自由王國”的又一次重大跨越。三部立法不僅是具體法律的制定，更是國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革與躍升。
主持人：“十五五”規劃綱要勾勒了法治中國建設新圖景，公平正義更加可觸可感，未來五年法治建設目標明確，新徵程上更加註重法治與改革、發展、穩定相協同。如何運用法治手段和法治方式，化解制約高質量發展的深層次矛盾和關鍵瓶頸，發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用？
王永傑：要以法治手段和法治方式統籌改革與秩序，化解“破”與“立”脫節的問題。改革是破立並舉的過程，必須在法治下推進改革，在改革中完善法治。
要以法治手段和法治方式破除市場分割和制度壁壘，化解資源配置扭曲問題。高質量發展的關鍵瓶頸之一，是地方保護與要素流動不暢。因此，法治發力的首要方向，就是圍繞統一大市場建設，完善公平競爭審查、反壟斷、稅收利益分配、跨區域金融協同等規則，推動各類要素依法自由流動、高效配置。只有把政策競爭納入法治軌道，把地方行爲納入統一規則，才能真正打通制約高質量發展的堵點。
要以法治手段和法治方式回應新領域、新業態帶來的治理難題。高質量發展往往生長於技術創新、產業變革之中，而深層矛盾也往往集中出現在這些前沿地帶。新就業形態勞動者職業傷害保障、數據與平臺治理、數字經濟場景規則、涉外爭議解決等，都是典型例證。法治不能總是在問題爆發後被動跟進，而要通過前瞻立法、審慎監管、柔性執法和制度試點，把未知風險逐步轉化爲可治理風險。這要求法治既有底線思維，也有發展思維；既堅持規則約束，也保留制度創新空間。
要以法治手段和法治方式把民生矛盾、基層糾紛和社會風險消解在源頭。高質量發展如果不能體現爲人民羣衆對公平正義更加可感可及，就難言真正高質量。因而，運用法治手段化解深層次矛盾，不能只盯住投資、貿易、產業和科技，也要高度重視民生領域、基層治理、社會心理與社會公平問題，把人民利益、人民願望和人民權益嵌入制度運行全過程。
李建偉：當前，制約高質量發展的深層次瓶頸和矛盾，如市場預期不穩、權利保護不夠、發展動力不足等，都需要發揮法治的重要功能來突破和解決。
讓法治更好成爲穩定預期的“定心丸”。高質量發展的基本前提是社會預期穩定。市場主體最怕政策“翻燒餅”、規則“不透明”、執法“一刀切”。發揮法治穩預期的作用，關鍵在於構建法治環境。一是以法治固化政策。應加快推動重點領域政策的法治化轉型，將經過實踐檢驗、行之有效的政策、改革措施及時上升爲法律法規。二是以法治規範執法。應全面推行行政裁量權基準制度，壓縮執法“彈性空間”。三是以法治引領規則供給。面對人工智能、低空經濟、數字經濟等新業態，應建立立法與改革需求的動態響應與支持機制。
讓法治更好成爲保障權利的“護身符”。高質量發展的基礎在於各類社會主體權利獲得切實保障。要強化市場主體特別是民營企業權益保護，全面落實《民營經濟促進法》；要加強勞動者尤其是新就業形態勞動者權益保障，加快完善勞動法律法規適用規則；要構建覆蓋全生命週期的民生法治保障網，聚焦教育、醫療、養老、住房等羣衆最關心領域，讓法治成爲守護萬家燈火的堅實屏障。
讓法治更好成爲支持發展的“助推器”。法治功能不僅在“管”，更在“促”。“十五五”期間，法治重點將從“被動應變”向“主動賦能”轉變。要以法治推動科技創新，加大科技創新全主體、全流程的法治保護力度；要以法治降低制度性營商成本，持續深化“放管服”改革，推動政務服務標準化、規範化、便利化；要以法治護航企業“走出去”，建立健全涉外法律服務機制。
蔣惠嶺：黨的十八大以來，全面推進依法治國取得歷史性成就。在新的關鍵歷史時期，“十五五”規劃對法治中國建設前景的規劃將是一個更高層次、更高水平、更高質量的規劃，其中既有戰略部署，又有重點安排；既有建設目標，又有工作方法；既有國內法治，又有涉外法治；既有“立司執守”的主戰場，又有法治環境的基本功……我們期待通過以下幾方面工作更好地發揮法治對高質量發展的保障作用。
一是真正把法治作爲一項專門性很強的工作做好。法治是治國理政的骨幹工程，同時也是一項專業性強、職業化高的工作，需要成熟的法治思維和專業的法治方法才能做好。這也是爲什麼“十五五”規劃專章部署法治中國建設的原因之一。
二是把實質性化解行政爭議和其他矛盾糾紛作爲法治中國建設的顯性目標。法治爲人們提供行爲預期，可以預防和減少矛盾，不過更直接和更重要的作用是通過調解、仲裁、訴訟等化解已經產生的矛盾糾紛，維護穩定的秩序，保障良好的環境。
三是堅持把建設更高水平的立法、執法、司法、守法機制作爲法治中國建設的新圖景，把監督評價和協同發展作爲有效的工作方法。
四是樹立先進法治理念、營造良好法治環境，爲法治發揮固根本、穩預期、利長遠的保障作用提供柔性的文化支撐，培養規則意識、契約精神，以及信仰法治、維護正義的法治文化自信。
主持人：“法治化環境最能聚人聚財、最有利於發展。”法治化營商環境對上海城市發展韌性的保障至關重要。上海如何進一步精準把握“有效市場”與“有爲政府”之間的辯證統一關係，以法治之力破解治理難題、激發市場活力，讓法治更好成爲城市軟實力的重要標誌和城市核心競爭力？
李建偉：法治是城市核心競爭力的重要標誌。上海應進一步以法治之力激發社會活力、完善城市治理、厚植法治文化。
以法治激發社會活力。激發社會活力的關鍵在於以高質量法治供給回應市場主體和人民羣衆的新期待。在規則供給上“更快一步”，聚焦“五個中心”建設、制度型開放、新質生產力發展等戰略需求，建立立法與改革需求的動態響應機制。在涉外法治服務上“更上一層”，建立覆蓋重點國別的法律服務體系，打造“涉外法治生態港”。在執法方式上“更柔一些”，持續規範涉企行政執法，統一執法標準、優化執法指引，對新業態新模式適用包容審慎監管。
以法治完善城市治理。城市治理應從“規範保障”向“引領推動”轉型。要推動司法力量深度融入基層治理，如建立法院、檢察院與街道綜治中心的常態化聯動機制。要以“數字司法”賦能治理升級，運用人工智能、區塊鏈等技術構建城市治理的數字底板。針對韌性安全城市建設需要，加快研究制定、實施相關管理條例。
以法治塑造城市文化。法治要成爲城市軟實力，必須內化爲市場主體和市民的生產生活方式和文化自覺。構建全社會尊法學法守法用法的良好生態，打造全過程普法閉環，讓法治精神融入市民日常生活。深化上海法治文化節等品牌活動，同時做好涉外法治宣傳工作，講好中國法治、上海實踐的生動故事。
蔣惠嶺：一個市場化、法治化、國際化的營商環境是高質量發展的前提，而法治是最好的營商環境。上海作爲我國市場經濟培育最早、發育最成熟的城市之一，也是目前參加世界銀行宜商環境評估的唯一的中國城市，從“法治上海”建設中受益良多。上海除了根據本地特點和國家佈局完成符合市場規律的改革，並努力讓市場在資源配置中發揮決定性作用外，更是借法治之力破解治理難題、激發市場活力、維護公平正義。
一是把市場的客觀規律及其最本質的屬性體現在法律的保護之下，包括公平競爭、等價有償、誠實信用、效率優先等，而不是在立法和執法中任意消減市場力量。二是始終堅持法治中國建設總目標，以法治體系的標準衡量上海的各項法治工作水平，堅持不放鬆。三是打造公正、專業、公信的糾紛解決機制。訴訟機制獨立公正，仲裁機制專業高效，調解機制和諧便捷。四是以豐富和深厚的法治文化滋養繁榮活躍的大市場。要培養公衆的法治觀念，強化領導幹部“關鍵少數”的法治思維，營造深厚的法治環境。
王永傑：進一步把握“有效市場”與“有爲政府”的辯證統一，關鍵在於以法治將市場活力、政府作用納入穩定、公平、透明、可預期的制度秩序之中。市場決定資源配置效率，政府守護公平競爭與公共利益，法治則承擔起連接、校準並穩定二者關係的功能。由此，法治不應只是營商環境的一項指標，更應成爲上海城市品格、城市信用與核心競爭力的重要標識。
首先，要以法治劃清市場與政府邊界，使政府“退得有度、管得到位”。缺少法治約束，“有爲政府”可能滑向過度干預；缺少法治支撐，“有效市場”也難以真正形成。應繼續壓減不必要審批和隱性門檻，推進基礎設施、公共服務、要素獲取等領域平等開放，並以穩定透明的產權保護、競爭規則、退出機制和糾紛解決體系，保障市場按規則運行。
其次，營商環境的核心是制度性軟環境，實質在於契約執行效力。長期競爭力不只取決於辦事效率，更取決於規則穩定、司法公正、監管專業與爭議解決便捷。近年來，上海圍繞“五個中心”建設完善法治保障，並通過臨時仲裁、國際法律服務園、涉外法治協同機制等提升制度供給能力，表明其優勢正由一般政策優惠轉向高水平規則供給。下一步，應在數字經濟、跨境數據、平臺治理、涉外爭議解決等領域持續推進規則創新。
再次，要在審慎監管、精準治理中體現法治智慧。“有效市場”並非政府缺位，尤其面對新業態和複雜治理場景，更需政府在法治框架內主動作爲。上海的優勢，不在於簡單從嚴，而在於把監管嵌入服務，把處罰融入規範，把治理轉化爲可執行、可預期的規則清單，使監管成爲支持發展、維護秩序、降低制度摩擦的公共產品。
同時，要把全過程人民民主嵌入法治建設，把公衆參與、問題導向和制度改進貫通起來；把法治嵌入城市治理現代化全過程，以規則化方式破解超大城市治理難題；以更高水平涉外法治服務高水平開放，增強國際規則銜接、法律服務供給、仲裁調解吸引力和涉外法治人才儲備。唯有如此，才能使市場主體真正形成“交易有規則、投資有保障、爭議可解決、發展有支撐”的穩定預期，進而把法治轉化爲聚人聚財、利於長遠的城市軟實力。
