英格蘭這塊地兒，面積還沒咱一個省大，行政層級卻分得比迷宮還繞。9000個教區在底下撐着，上面還壓着郡和地區。這不是爲了民主，這是爲了把權力碎成渣，好讓倫敦那幫人捏得更緊。

分層不分級，這套“疊牀架屋”的迷宮能把人繞暈

要說英格蘭行政最離譜的，就是郡和地區這兩級互不隸屬。郡級政府手裏攥着教育、交通和80%的社會服務。地區政府呢？負責蓋房和收市政稅。兩邊各自對選民負責，誰也管不着誰。

這種職能割裂導致了一個奇觀。你想在當地辦個小學，得找郡裏；你想在小學門口修個垃圾站，得找地區。行政資源就在這種交叉地帶裏瘋狂摩擦，效率這東西，在那兒基本是奢侈品。

除了這種兩級制，英格蘭還搞出了單一行政當局。像大倫敦這種都市區，33個行政區各過各的。有些叫自治市，有些叫皇家區。名字叫得震天響，其實就是把權力鎖死在巴掌大的地盤裏。

這種層級亂象在19世紀末就定型了。兩部地方政府法頒佈，建立起表面統一的普選制度。但這種組織自發性留下的後遺症，就是讓行政版圖碎成了二維碼。地方政府之間既不協作，也不隸屬。

後來爲了優化配置，英格蘭開始嘗試聯合行政當局。大曼徹斯特10個地方當局抱團，打算選個大市長來統籌。可職能還是那老三樣：交通、規劃、經濟。權力邊界依然被法律劃得死死的。

說白了，這種多層設計就是爲了防止地方坐大。中央政府不斷制定法律、成立機構，把地方公共事務鎖進格子裏。地方政府慢慢失去了自治色彩，成了國家行政任務的地方分銷者。

在這種體系裏，每一個層級都在爲自己的那一畝三分地盤算。橫向協作？不存在的。縱向對接中央？那倒是積極得很。這種結構性內耗，就是英格蘭行政體系裏經久不散的第一股妖風。

拿着中央的“奶粉錢”搞自治，這不叫分權叫“外包”

行政經費是地方政府的血液。在英格蘭，這血有一半是中央輸的。中央政府撥款約佔48%，商業費佔25%，剩下的纔是市政稅。財權大頭全在倫敦手裏，地方拿什麼談自治？

2012至2013財年，英格蘭地方政府總收入1553億英鎊。看着不少，但支出項全被中央定死了。由於80%的開支要求助於中央財政支持，地方政府的獨立性早就在賬本里被磨平了。

爲了控制這筆錢的效率，中央祭出了全面績效評估。這套系統由中央主導，指標由中央定，結果由中央評。評估結果直接決定了你明年的撥款額度。地方官員成了填表機器，只求指標達標。

在英格蘭這種中央主導模式下，評估主體就是中央。哪怕到了蘇格蘭、威爾士，權力在放，但考評框架依然是中央的影子。這就是典型的“遠程遙控”，你的每一分錢，中央都盯着怎麼花。

除了考覈，中央還推行最佳價值制度。這名兒聽着好聽，其實就是強制地方政府進行服務競爭。如果不達標，中央有權直接接管地方事務。法律控制已經滲透到了每一個行政末梢。

爲了加強執行力，英國政府又開始推市長制。以前是領導內閣制，權力分散。現在要搞市長集權，說是爲了提高領導力。實際上是爲了讓中央的指令能有一個明確的執行人。

這種改革的本質是去地方化。地方事務、地方知識、地方財政全被抽乾。現代地方政府不再是社區的守門人，而是一個身在地方的中央代理機構。拿着中央的錢，幹着中央的活，挨着中央的罵。

在這種邏輯下，地方政府越努力，就越像中央的一個外掛插件。所謂的“地方自治”，不過是中央政府爲了規避行政成本而搞的一場大規模外包。這股“外包風”，吹散了最後一點地方特色。

從“區域戰略”到“地區協議”，中央的微操邏輯從沒變過

2011年，英國政府廢止了法定區域空間戰略。之前好歹還有個區域機構協調一下各方利益，現在直接沒了。中央說這是爲了“地方主義”，讓大家自己商量。結果呢？區域協作直接陷入癱瘓。

沒了區域層級的緩衝，中央直接通過地區協議對上地方。這種縱向夥伴關係，表面是改善服務，實則是爲了減少地方供給中的官僚性。中央的地方代表機構直接進場，微操每一個項目。

中央還推行地方戰略伙伴關係。把公共部門、私人部門、志願組織全拉到一個桌上。88個貧困區拿了中央的復興基金，就得按中央的劇本演。這種多元治理，其實是讓各方勢力互相牽制。

2006年的白皮書說要走向未來。但實際操作中，中央的法律控制模式從濟貧法委員會一直進化到了全面直接控制。每一次放權改革，最後都變成了對地方行政能力的變相閹割。

這種協作困境在空間規劃裏最明顯。解決區域協作要麼靠行政，要麼靠市場。英國廢了行政機構，想靠市場協調，結果實際運作並不理想。各方爲了利益爭得頭破血流，最後還得請中央裁決。

這就是英格蘭行政體系的終極閉環：製造碎片化，引發混亂，最後引誘中央介入。這種“地方主義”的口號喊得越響，中央對地方的行政滲透就越深。這是地緣政治裏最高級的微操術。

總結起來，英格蘭這套體系根本不是爲了治理效率，而是爲了權力的精準分發。它通過複雜的層級掩蓋集權的本質，讓地方在忙於處理瑣碎事務中，徹底喪失了挑戰中樞的能力。

這種體系下的地方政府，在法理上是獨立的，在財政上是跪着的，在行政上是被吊着的。所謂的“英倫自治風情”，不過是行政國與福利國博弈後留下的制度殘骸。廟雖小，但這股收割權力的妖風，從未停過。

參考資料：

中古英格蘭的教區行政_萬方數據_2018

區域規劃的必要性與困境_從英格蘭廢止_區域空間戰略_所引發的思考_萬方數據_2021

央地關係與地方政府績效管理制度設計_英國實踐的分析_萬方數據_2020

市長是幹什麼的_—英國地方行政架構淺談，中華人民共和國外交部，2017_01-13

英國地方政府制度的法律演變——一種制度史的描述_中山大學法律評論_2011

英國地方政府治理的新發展_萬方數據_2007

英格蘭歷史遺產保護體系：法律法規及行政管理框架_萬方數據_2014

英格蘭空間規劃改革後的體系及啓示_萬方數據_2020

英美地方政府治理比較研究_萬方數據_2017